浅析难民不推回原则

摘 要：

不推回原则要求任何国家在面对难民( 或避难寻求者) 的时候，都不得以任何方式将其驱回到其生命或自由可能会受到威胁的领土的边界。中国是一个负责任的大国，在国际事务中需要积极地发挥应有的影响力，扮演着积极的角色，但随着国际局势的进一步复杂化，难民问题对中国边境地区的稳定造成了一定的影响，为了自身的国家利益，中国应善于运用国际法，包括国际难民法中的不推回原则。在保护难民的立法问题上，需要既符合国际法的最新发展，又符合中国的具体国情，以便使中国作为一个负责任大国的国际义务有一个合理的定位。

关键词：国际难民法 不推回原则 中国国家利益

一不推回原则概述

不推回原则来源于法语refouler，原意是“赶回”该原则要求，任何国家在面对难民( 或避难寻求者) 的时候，都不得以任何方式将其驱回到其生命或自由可能会受到威胁的领土的边界。这个原则最初来源于习惯国际法中的庇护原则。当国际法演化到18世纪的时候，随着资本主义制度在欧美一些国家的确立，它们为了防止国家之间互相引渡政治犯而从事政治交易，就开始规定东道国有权庇护他国政治犯而不将其引渡回其本国。这个原则为后来国际难民法中不推回原则的形成奠定了一个理论上的基础，虽然难民不能等同于政治犯，但东道国基于地域管辖权而给与保护(或庇护)这样的基本逻辑是一样的。

不推回原则最早的出现是在国内立法之中1905年，英国通过了外国人法案，法案规定，英国政府对于那些因为政治或宗教原因而遭受迫害的人，允许其入境 这里的不推回原则还是比较模糊的，和传统的庇护权没有十分明显的区别。直到第一次世界大战之后，不推回原则才进入国际条约。1不过，其遗憾之处在于，批准这个公约的国家不多，该公约实际上适用的范围不广，影响力也不大。到了1930年代中后期，国际社会又出现几个保护难民的文件，即1936年《关于德国难民地位的临时协议》和1938年《关于德国难民地位的公约》，这两个文件对1 徐军华，李若瀚． 论国际法语境下的环境难民［J］． 国际论坛，2011，(1) : 14－17．

1933年公约中不推回原则进行了继承和发展2。

总体上来说，到20世纪上半叶不推回原则还只是处于摸索试探初步发展的时期，还没有成为一般国际法规则，因为当时许多国家更多考虑的不是对难民的人道主义救助和保护，而是他国难民的入境对于本国主权经济政治等问题的影响，对本国社会到底会造成多大程度上的冲击，在权衡利弊之后再慎重地做出决定。3很多国家认为不推回难民只是一个道德上抽象的义务，不是自己的法律责任，而且，当时的国际法文件对不推回原则的规定也确实不够明确，这一切都导致不推回原则在20世纪的上半叶只能处于一种初级阶段。虽然，二战后国际社会开展了大量的安置难民的工作，有很多逃离本国的难民被东道国接纳，但也有大约200万难民被强制遣返。

联合国的成立对于保护难民是一个极大的促进，它从一开始就对难民问题极为关注1946年，联大通过一项决议，决议称，如果难民具备有根据的反对理由，则东道国不得将其遣返。五年后，1951年《难民地位公约》(以下简称1951年公约) 通过，这是国际难民法发展历史中的一个里程碑，公约第三十三条规定：任何缔约国不得以任何方式将难民驱逐或送回(推回) 至其生命或自由因为他的种族宗教民族参加某一社会团体或具有某种政治见解而受威胁的领土边界。

此后，越来越多的国际法文件肯定了不推回原则，包括全球层面的，也包括区域性的条约，包括专门的难民法文件，也包括其他涉及难民问题的人权法文件 在全球层面上。到今天，不推回原则已经成为国际社会解决难民问题时所遵循的一个基本原则。

二不推回原则的适用范围

我们知道，作为一个基本的立场，国家要为其国民或其他处于管辖之下的人员的行为负责。这些或类似的说法在人权条约中经常出现，一个人是否属于一个国家管辖并不取决于他是否在这个国家领域内，而是(就行为而言) 他是否处于有关国家的实际控制之下或是否被那些代表国家行事的人所影响。

关于不推回原则的最权威表述是1951年公约，它在提到难民的时候，对难民的范围进行了限制，要求难民可能遭受迫害的原因是种族宗教国籍等，实事求2

3 联合国难民署：《人权与难民保护》（第一部分），1995 年北京。 周聿峨，郭秋梅．20世纪上半叶国际性难民组织与难民保护考察［J］． 南洋问题研究，2011，(2) : 68．

是地讲，这个范围有些狭窄，不能涵盖实践中所有的难民，在这些难民之外，还存在着经济难民躲避战乱的难民环境难民等，这些现象是国际社会中的新问题。在1951年公约中没有得到明确体现而且，公约中“驱逐”、“送回”、“推回”这些词的具体含义到底是什么? 这也曾经引起过争议。笔者认为，在研究国际难民法的时候，难民这个词本身的含义要扩展，不能局限于1951年公约的定义，否则，我们的思想就过于僵化了，就不能适应1951年公约制定之后国际局势的新变化。因此，今天我们在正确理解不推回原则的时候，需要注意这个细节。还有，“不推回”这个词也需要我们慎重考虑，1951年公约第33条第1款使用的措辞是“驱逐或送回”(推回) ，似乎在行为方式上有一定的限制，但实际上，公约同时还使用了“以任何方式”这样的措辞，这就等于把可以使用的方式给放开了，有关国家的具体行为不管表现为什么形式，不管是驱逐还是“送回”、还是“推回”或者是在边境拒绝入境等，都应当是我们这里所理解的“推回”。4总之，各国应从本质上加以考察，而不应拘泥于外在的形式。

三不推回原则禁止的行为

(一) 禁止引渡。1951年公约规定缔约国不得将难民送回至其生命或自由受威胁的领土边界。这里的“送回”是个伸缩性极强的表述，它应当可以包括引渡，把某人引渡回国也就等于把他送回本国，将被请求引渡的犯罪嫌疑人引渡给请求国当局会使其遭受迫害的话，引渡就应该被拒绝。

在联合国系统内，不引渡也得到了肯定和强调。1980年，联合国难民署方案执行委员会第31届会议对难民的引渡问题进行了审查，重申1951年公约中的不推回原则，表示难民应当避免被引渡到一个他们有正当理由畏惧遭到迫害的国家。

(二) 边界不拒绝。边界不推回是现代国际法对不推回原则认定的重要标准之一，但在难民地位公约制定的时候，曾经在各个代表团和法学专家之间引发过较大的分歧。

实践中一些国家采取变通措施来应对国际法上所要求的边界不推回原则。某些国家为了限制入境人数，要求来本国寻求避难的外国人持有本国签证，但很少4 梁淑英． 国际难民法［M］． 北京: 知识产权出版社，2009:229

有避难寻求者能够获得签证，他们往往直接乘坐民航客机达到目的地国家寻求避难，而有关的航空公司又不会在这些人员登机的时候检查其是否携带签证( 因为他们认为这是目的地国家海关和警察的义务)，因此，大量人员直接到达目的地国，给这些国家造成了很大的压力，使这些国家处于一个两难境地。为了减轻自己的压力，有些国家要求航空公司对于登机的乘客检查其签证，否则不准登机，这样就大大减少了入境寻求避难的人数。5这种做法不能说没有一定程度上的合理性，但也让不推回原则的实际效果打了不少的折扣。

对于这种域外推回，我们到底该如何看待呢? 1951年公约第33条字面上没有明确回答这个问题，但我们理解国际条约时应当考虑其宗旨和目的而不能孤立抽象地看待具体的条文。笔者认为，公约的根本目的是保护难民免遭迫害，当事国无论具体采取什么方式，只要结果是导致了难民被推回到其生命或自由遭受威胁的领土，那么就构成了公约中的推回，而无需考虑推回的具体方式和具体地点。在1951年公约制定的时候，还没有多少人能够想到几十年后会出现在国际水域和他国领土上拒绝难民入境的这种与时俱进的做法，但我们对公约的解释和运用应当符合国际情势的新进展，否则就有些教条了。

(三) 不驱逐。“驱逐”这个词在1951年公约第32条和第33条都出现过，但二者存在细微的差别第32条中的不驱逐的对象是合法停留在缔约国领土上的人员，而第33条中不驱逐的对象则宽泛一些，包括合法停留在缔约国领土上的难民，也包括非法存在的难民 我们在这里所研究的不驱逐，指的是第32条中的不驱逐。它规定：缔约各国除因国家安全或公共秩序理由外，不得将合法在其领土内的难民驱逐出境6。

第32条规定的不驱逐是切实保障难民人权的重要体现。因为，难民之所以成为难民，就是因为他们在自己的国家遭到迫害或者可能遭到迫害，为此才背井离乡来到他国，如果他们被驱逐回本国，那就无异于再次面临遭受迫害的处境，这是和公约保护难民的宗旨背道而驰的 所以，公约特地用整整一条来规定不驱逐，可见公约对于这个问题的重视程度。7

我们再仔细分析第32条就可以发现，缔约国不驱逐难民是有前提的，那就5

6 李其荣． 论澳大利亚的国际难民政策［J］． 山东大学学报( 哲学社会科学版) ， 2012，(3) :106 联合国难民署：《甄别难民地位的程序与标准手册》，1995 年北京。

7［美］N． 罗宾逊． 关于难民地位的公约: 一个评论［M］． 纽约: 犹太事务研究所，1953:163．

是，难民不能危害东道国的国家安全，也不能破坏其公共秩序，并且难民的存在本身也应当是合法的。在这里，合法居留的难民是指为了寻求避难而在东道国居住的人员，包括永久性居住的，也包括暂时居住的。这里的合法一词表明，他应当是根据东道国的国内法律程序在该国居住，否则东道国就有理由将其驱逐而不担心违反第三十二条。有一点值得注意的是，这里的难民，不仅包括东道国已经正式确认其难民身份的人员，也包括还没有被东道国正式确认身份的人员。

还有，难民不应妨害东道国的国家安全和公共秩序，比如不得参加反对东道国的政治活动。不过，在实践中，国家安全和公共秩序的认定具有很大的弹性，公约没有具体予以说明，主要是靠各个国家自己去判断，因此，我们无法避免这样的可能性：有些国家会出于种种因素的考虑，特别是出于私利而利用这一点作为堂而皇之的借口来拒绝保护难民，毕竟，国家的自由裁量权太大了。8第32条在起草的时候，也具有调和矛盾的意图，它暗含的意思是，原则上不要驱逐难民，只有作为例外才可以。

四 中国与不推回原则

不推回原则在国际法中并不是一个崭新的问题，其问世已经有大约一个世纪，从1951年难民公约到现在也已经有六十余年，但我们仍有必要对不推回原则进行深入研究。这是因为，近几十年来，国际局势发生了很大变化，出现了很多新的问题，这些新问题是1951年公约制定的时候国际社会所难以预料的，更是公约之前的国际社会无法想象的，所以，我们有必要结合近几十年来的国际实践，对不推回原则进行分析，研究在新形势下，这个原则如何更好地得以运用。

自从1970年代开始，新中国恢复在联合国的一切合法席位之后，全方位地履行自己的国际责任，开始在联大经社理事会和其他联合国机构参与有关难民的会议和活动。另外，中国还派遣代表团参加区域性的保护和解决难民问题的会议 中国不仅参加各种会议，更以实际行动参加对难民的救助1970年代末期越南当局迫害本国民众和印度支那其他国家的民众，在东南亚制造了大规模的难民潮，其中有许多难民被驱逐到中国境内，中国没有将其推回，而是热情收留。中国认真履行国际义务妥善安置难民的行为，受到国际社会的广泛好评。 8 Max Plank Institute:《Encyclopaedia of International Law》, vol. 7, 1984.

今天，中国在越来越深的程度上融入了国际社会，中国自身的发展，也越来越受到外来因素的影响，这些因素或促进或迟滞中国的发展，事实证明，难民问题已经对中国边境地区的稳定造成了一定的影响。在21世纪的今天，随着国际问题的复杂化，中国也会继续面临难民入境问题。典型的事件如，2009年8月，缅甸中央政府和果敢地区政府发生冲突，果敢地区大量民众逃往中国，形成了一股不小的难民潮，2011年6月缅甸政府军与克钦族反政府武装发生冲突，再次导致大量难民涌入中国 中国政府妥善安置了进入中国境内的难民，在这个过程中，就牵涉到了本文所论述的不推回问题，中国政府的处置方式是比较得体的。以后中国还有可能遇到类似的相关问题，中国在处理涉外事务上的态度和具体做法，关系到中国的国家形象，也直接关系到中国自身的利益，因此，需要严格按照国际法，慎之又慎地加以对待。9现在，我们仍有必要加强对难民法的研究以更好地服务于中国的国家利益。目前，在如何根据国际法妥善处理难民问题上，中国理论界和实务界还有许多具体的问题需要认真对待，中国法律没有对难民的定义做出明确阐释，这是中国参与难民国际保护的一个最直接最现实的障碍，中国对难民甄别的程序和联合国难民署的甄别程序不同，而且，二者的权限发生重叠，中国难民问题主管机关不是十分明确，实行多头管理。这些问题都是中国在参与难民保护的时候出现的尴尬现象，我们需要努力加以解决，需要考虑的问题主要有，中国的国内立法问题，即中国有没有必要进行专门的保护难民的立法，如果需要，如何使之既符合国际法的最新发展，又符合中国的具体国情，以便使中国作为一个负责任大国的国际义务有一个合理的定位。 随着经济和社会的发展与繁荣，中国也成为许多难民心中的目标国家，中国如何最有效地运用不推回原则，在国际义务和本国利益之间作出最佳平衡，这些都是需要进一步探讨的问题。10在本文中，笔者对难民法中的不推回原则提出了一些不成熟的观点，目的就是希望能够起到抛砖引玉的作用。 9 吴喜，梁晋云． 难民问题是影响中国边境地区社会稳定的诱因 云南河口县难民问题调研报告［J］． 云南警官学院学报，2010，(1) : 99－103

10 莎仁高娃，徐杰． 试析我国难民事务管理的缺失［J］． 武汉公安干部学院学报，2012，(1) :11－12．