基于机制设计理论的农村公共服务运营机制的设计

摘 要：按照机制设计的理论，合理的机制设计可以避免公共物

品供给中政府失灵和市场失灵。农村公共服务机制主要包括农村基

础设施供给机制、农村公共事业服务供给机制。根据机制设计理论

设计的农村公共服务机制确定了政府与企业主要是债权债务关系、

规制被规制关系，用户和企业利益一致的关系，从而消除在农村公

共物品供给中存在的政府失灵和市场失灵问题，其本质是通过供给

关系、方式的制度规定，综合考虑各主体的利益，使各主体在一个

组织框架内，都实现各自的最大化的利益或成本的最小化。

关键词：机制设计；农村；公共服务

一、问题的提出

我国农村发展存在的问题根源于农村公共物品供给不足，归根结

底是农村公共服务机制不合理。通过优化经济机制设计可以解决农

村公共物品供给中政府与市场的失灵问题，可以实现政府与市场的

“双赢”。因此，要在新农村建设中，改革不合理的体制，设计科

学的运转机制，解决农村公共物品供给中政府与市场的失灵问题。

经济机制设计理论由美国科学院院士利奥·赫维茨在30多年前创

立。它所讨论的问题是，对于任意给定的一个社会目标，能否并怎

样设计一个经济机制，以达到既定的社会目标。经济机制设计理论

表明：在公共物品的供给中，政府、企业（或个人）双赢或多赢是

可能的。经济机制设计理论为我们解决公共物品的供给问题，提供

了一条新的思路。首先，经济机制的核心是政府与市场的关系。政

府可以构造一个介于市场和计划之间的混合经济机制，使企业（或

个人）在实现自利目标（营利）的同时，不知不觉地实现了社会目

标，例如发展农作物保险，稳定农业经济。对于农业保险这类公共

物品的市场失灵，如果完全靠政府，也存在着监督成本高和信号扭

曲的问题；当政府主导、并与市场联手来解决时，就出现了希望。

其次，双赢或多赢的经济机制建立，重要的是信息和激励（主要是

经济激励），即政府对市场的信息和激励服务，可以有效促进双赢

或多赢的经济机制建立。再次，要素的构成、关系及其功能是机制

的本质内涵。从公共物品供给的机制看，规划、政策、法律、法规

及其落实服务的供给，决定了公共设施及公共服务的供给。按照机

制设计的理论，合理的机制设计可以避免农村公共物品供给中政府

失灵和市场失灵。农村公共服务机制主要包括农村基础设施供给机

制、农村公共事业服务供给机制。农村公共服务机制设计就是消除

在农村公共物品供给中存在的政府失灵和市场失灵问题，其本质是

通过供给关系、方式的制度规定，综合考虑各主体的利益，使各主

体在一个组织框架内，都实现各自的最大化的利益或成本的最小

化，从而使农民付出最小的成本而得到最完善的农村公共物品，同

时也使政府付出最小的支出，供给最完善的农村公共物品。

二、农村基础设施运营机制设计

根据规制经济学基本理论，私人企业的组织机制在历史上虽然是

自发形成的，但却是由政府规制确定下来的，在市场中，一个企业

要采取什么样的机制，由政府以《企业法》《公司法》等法律、制

度的形式进行明确的界定。企业根据自己的目标和需要选择适合自

己的组织机制。科学、合理的企业机制对于保证企业的合法、高效

运行提供了保证。现代企业的法人治理机制保证了相关主体总体目

标的一致。对于农村公共物品而言，其供给机制不同于一般企业。

因此，必须设计科学、合理的机制，以保证公共物品的有效供给。

在新农村建设中，农村基础设施分为经营性基础设施和公益性基础

设施。对于公益性基础设施，如图书馆等，一般由政府供给，采取

政府调控下的事业单位运作机制，本文对此不作过多的阐述。对于

经营性基础设施，应采取政府调控下的企业化运作机制。

本文根据中国的国情，借鉴国内外相关企业样本，设计了我国农

村经营性基础设施运营机制（如图1所示）。图1表示了，政府负

责农村经营性基础设施建设的资金筹集和政策、法律法规的制定，

其中资金筹集的方式主要有：政府财政拨款；政府向企业贷款；由

政府向社会发行债券。企业或合作社负责运营和管理。政府与企业

主要是债权债务关系、规制被规制关系。由用户民主选举产生企业

的董事会，这样可以确保价格的确定一般都能充分考虑既维护用户

的利益，又能有利于企业的长远发展。当董事会对确定的价格意见

分歧很大时，还可召开有更多用户参加的价格听证会，广泛听取更

多人士的意见，所以严格地说，这种机制下的价格基本是由用户确

定的。董事会将讨论后所定的价格提交政府价格部门即公用事业管

理部门批准后实施。所谓政府审批主要是看价格确定的程序是否合

法，是否能保证企业按时偿还贷款、债券和满足企业的长期发展。

这种机制，相对于目前的市场化机制，具有更多的福利性，兼顾了

公平性和效率性。这种企业机制有效地避免了由于公共物品如水、

气等产品需求弹性小，供给企业在追逐利润最大化的目标下，操纵

价格的弊端；有效避免我国当前监管无力，凡价格听证，价格必涨，

听证流于形式，群众反映强烈的问题；有效避免信息不对称下，政

府寻租，厂商与政府勾结等腐败问题的产生。董事会聘任经理，负

责企业的生产管理，负责制订经营计划和偿还政府借款、贷款计划

并经董事会同意，具体实施经营管理。通过这种机制的建立，为解

决我国农村基础设施建管一体的弊端，提供了一种可以借鉴的参

考。在保证农村基础设施供给的前提下，使政府的资金投入最有效

地被利用，也使广大农民在使用这些基础设施中付出最小而得到的

社会福利最大。

上述机制设计，只是为新农村建设公共物品运营机制设计，提供

一种可借鉴、参考的思路，具体实践中，应当根据实际具体设计。

在新农村建设中，我国各地大胆创新，在农村基础设施供给机制上

有许多创新。只要这些机制能够提供完善的让农民满意的公共物

品，只要这些公共物品供给是高效率的、合理的和科学的，同时也

是让政府满意的，那么，就实现了机制设计“双赢”的目标，那么

它就是一个合理的机制。

三、农村公共事业服务机制设计——以“新农合”为例

农村基础设施主要为农村、农业发展提供物质基础。与农村基础

设施不同，教育、卫生、医疗、农技推广等，都属于农村公共事业

范畴，其主要功能是为农村、农业提供服务。传统农村公共事业供

给，政府和事业单位在性质上基本上不存在区别，政府拨款给事业

单位，事业单位提供服务。这种机制带来的问题是，政府失灵演变

成为事业单位的失灵，表现为农村科技推广等事业单位服务质量

差、水平低，对政府负责，而不是对农民负责。

农村的公用事业的外部性十分突出，因此，政府必须确保公用事

业的投入。在保证农村公用事业投入的前提下，必须设计合理的机

制，确保投入效率。即政府投入水平合理有效，事业单位服务的质

量和水平得到保证，不存在资源的浪费，不存在服务的低质量和短

缺。按照公共物品供给与生产相分离的理论，在新农建设中可以设

计政府购买服务的机制，即政府出资供给，事业单位负责提供服务

（生产），政府购买事业单位的服务。这种机制改变了事业单位的

行政化的性质、政府的从属化的地位。政府和事业单位成为市场中

平等交易的主体，双方是合同与契约的关系。按照合同约定的指标

和要求，事业单位完成合同的约定，则获得政府的资金支付，事业

单位没有完成合同的约定，则不能或少获得政府的资金支付；政府

可以选择、支持供给服务水平高的事业单位，淘汰改造落后的事业

单位。

在农村公共事业中，以农村合作医疗的机制设计最为复杂，简单

的服务购买机制，不能适应和满足农村合作医疗健康发展的要求。

近些年国内外不同机构的研究报告，曾多次提到我国农村合作医疗

改革并未成功，尽管这些报告结论还有待于推敲和验证。但是，农

村新合作医疗机制设计欠缺仍是问题产生的基本原因。

从历史上看，我国农村医疗服务机制主要有三种形式（参见表1），

第一种为市场型医疗服务机制，即患者—医院机制。患者得病，去

医院治病，医院按市场价格收取费用，费用由农民全部负担。这种

机制在中国存在很长时间（1949年以前）。它的最大弊端是，使大

量的患者不能得到有效的治疗，农民的就医问题得不到应有的保

证。第二种是国家统包型机制，即政府—医院&患者型。医院的费

用全部由国家负担，患者的费用基本由国家全部负担。其弊端主要

是国家负担沉重，医疗服务差，患者过度消费，医疗资源浪费和资

源短缺严重。第三种是合作医疗机制，即政府、农民、企业—保险

机构—患者—医院机制，由于合作医疗机制设计得不尽完善，仍然

会存在卫生费用上涨和合作医疗制度难以可持续发展等问题。合理

的医疗机制可以有效避免这些问题。

通过对国内新型合作医疗现状和存在问题的分析，在借鉴国外医

疗服务机制的基础上，本文给出了中国农村医疗服务的可参考机

制。此处引用和参考了国内外的研究成果。这种自我管理的机制，

可以有效解决农村卫生医疗服务机制存在的缺陷，及其带来的一系

列问题，具有较明显的优点。

1.通过建立有效的管理机制，解决医疗服务中存在的管理失控问

题。第一，对患者医疗服务选择权的管理。农民（病人）付保险费

给新型合作医疗服务与保险管理组织，新型合作医疗服务与保险管

理组织负责与供方协商价格，提供服务，或购买服务。病人不能随

意选择医疗服务机构，其服务的价格、主体（由谁服务）、服务内

容完全由新型合作医疗服务与保险管理组织负责。新型合作医疗服

务与保险管理组织将合理确定包含什么医疗服务，什么情况下谁可

以享受什么医疗服务，从而保证合作医疗资金分配到群众需要的、

合理的、具有成本效益的医疗服务上来，同时为降低患病率，减低

费用，将会非常重视预防保健作用，改变目前轻保健预防，重医疗

的不合理倾向，解决农民道德风险问题。第二，对医生及医疗机构

的资格管理。卫生医疗机构、医生与新型合作医疗服务与保险管理

组织签订契约，建立供方网络。只有与新型合作医疗服务与保险管

理组织签订契约的医生和医院，才能有资格为参加该组织的患者提

供医疗和预防保健服务。第三，对医生医疗服务的管理。主治医生

在进行手术等医疗服务过程中，其治疗方案必须经其他医生审查，

只有其他医生的意见与原来的意见一致时，方可进行手术等医疗服

务；医院在实施备选手术之前，必须得到保险公司的同意。第四，

对病人的管理。很多术前检查要求在入院之前的门诊进行，以缩短

住院时间；由病例管理护士定期对病人进行评估，以确定是否继续

住院或需要其他的检查治疗。保险公司代表通过审计，保证所有支

付的费用都是实际发生的。

2.通过建立有效的市场机制，促进了医疗服务的效率供给。新型

合作医疗服务与保险管理组织同各个签订契约的医生和医院进行

讨价还价，以较低的价格提供恰当的服务；新型农村合作医疗是以

县级行政区域为范围的，县级、乡镇医疗机构和村卫生室是卫生服

务的提供者。与合作医疗签订定点服务合作对医疗机构至关重要，

因为收入跟随着病人走。这样可以生成供方的竞争市场，使服务优

良、价格低廉的服务提供者加入到合作医疗供方网络。尤其在村一

级，合作医疗可以只与符合条件的村卫生室签订服务合同，促使村

卫生室降低成本、提高服务质量，从而改变过去由于村卫生机构的

私有化、政府卫生行政部门难以对其服务质量和成本进行调控的局

面，也有利于卫生服务质量的提高。

四、结论

1.对于农村公共物品而言，其供给机制不同于一般企业。因此，

必须设计科学、合理的机制，以保证公共物品的有效供给。在新农

村建设中，农村基础设施分为经营性基础设施和公益性基础设施。

对于公益性基础设施，如图书馆等，一般由政府供给，采取政府调

控下的事业单位运作机制。对于经营性基础设施，应采取政府调控

下的企业化运作机制。

2.对于农村经营性基础设施采取政府调控下的企业化运作机制。

这一机制设计的主要思想和思路是政府负责农村经营性基础设施

建设的资金筹集和政策、法律法规的制定，其中资金筹集的方式主

要有：政府财政拨款；政府向企业贷款；由政府向社会发行债券。

企业或合作社负责运营和管理。政府与企业主要是债权债务关系、

规制被规制关系。由农村用户民主选举产生企业的董事会，这样可

以确保价格的确定一般都能充分考虑既维护用户的利益，又能有利

于企业的长远发展。

3.农村基础设施主要为农村、农业发展提供物质基础。与农村基

础设施不同，教育、卫生、医疗、农技推广等，都属于农村公共事

业范畴，其主要功能是为农村、农业提供服务。传统农村公共事业

供给，政府和事业单位在性质上基本上不存在区别，政府拨款给事

业单位，事业单位提供服务。这种机制带来的问题是，政府失灵演

变成为事业单位的失灵，表现为农村科技推广等事业单位服务质量

差、水平低，对政府负责，而不是对农民负责。

4.农村的公用事业的外部性十分突出，因此，政府必须确保公用

事业的投入。按照公共物品供给与生产相分离的理论，在新农建设

中可以设计政府购买服务的机制，即政府出资供给，事业单位负责

提供服务（生产），政府购买事业单位的服务。

5.本文设计的农村合作医疗的机制优点在于:设计了有效的管理

机制，解决医疗服务中存在的管理失控问题。主要解决了对患者医

疗服务选择权的管理问题；对医生及医疗机构的资格管理问题；对

医生医疗服务的管理问题；对病人的管理问题。设计了有效的市场

机制，可以促进医疗服务的效率供给。

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