中国发展研究基金会项目

中国政府绩效管理的进展与前瞻

“政府绩效管理改革研究”课题组

2007年1月

目 录

前 言…………………………………………………………………… 1 深化行政体制改革，提高政府绩效水平…………………………李章泽 等 2 积极探索建立预算绩效评价体系 稳步推进绩效预算管理改革…杨 敏 等 14 政府审计在政府绩效管理中的作用及其实现方式…………………崔振龙 等 32 监察机关开展行政效能监察的回顾与展望……………………………傅 奎 50 我国公务员绩效考核的发展过程及实践探索…………………………桑助来 67 村民自治组织绩效管理研究……………………………………………曹国英 79

编者说明………………………………………………………………………97

前 言

现代政府管理的核心问题是提高绩效。推行政府绩效管理是落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善公共治理行之有效的工具。国务院总理温家宝在2005年十届人大三次会议上要求“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”，在2006年9月国务院召开的“加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议”上，他再次强调要提高行政效能、建设效能性政府，明确指出“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度”，“要抓紧开展政府绩效评估试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广”。根据总理指示和中央部署，政府各有关部门在绩效管理改革方面作了大量的努力和尝试。

为了推动政府绩效管理改革，为改革的顺利推进作好技术和能力方面的准备，中国发展研究基金会组织了“政府绩效管理改革”项目。2006年8月25日由全国政协经济委员会副主任、中国发展研究基金会副理事长陈清泰主持召开了“中国政府绩效管理座谈会”，邀请到财政部、监察部、人事部、民政部、审计署和中编办等部门同志就各部门绩效改革的进展、问题和前景进行交流和讨论。本次刊发的六篇文章即是此次座谈会后各部门相关同志撰写的研究报告，供读者参阅。

深化行政体制改革，提高政府绩效水平

李章泽 谢 鑫 陈立庚*

内容摘要：解决当前我国政府绩效管理中面临的问题，提高我国政府绩效管理水平，关键在于深化行政管理体制改革，通过科学界定政府职能，推进政府职能转变，改革和优化政府组织结构，理顺各级政府和各部门之间的职责关系，消除影响政府绩效的体制性障碍，推动政府绩效管理长效机制的建立。

政府绩效指的是政府在管理活动中的效益、效率和效能, 体现了政府在行使其职能、实现其意志过程中的管理能力。加强政府绩效管理，作为推进政府自身建设和管理创新的重要措施之一，不仅是全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的客观要求，也是行政管理体制改革的重要目标。

一、提高政府绩效关键在于制度设计

政府绩效的内涵非常丰富。它既包括政府“产出”的绩效，即政府提供公共服务和进行社会管理的绩效表现；又包括政府“过程”的绩效, 即政府在行使职能过程中的绩效表现。政府绩效是一个立体概念，影响它的因素有很多，可以从宏观、中观、微观三个层面来考察：宏观绩效体现在国家的政治、经济和社会发展水平上，受到国体政体、法律法规、意识形态等因素的影响；中观绩效体现在政府部门行政职能履行能力和行政目标实现程度上，受到机构设置、职能分工、权责关系等因素的影响；微观绩效体现在公务员个人的工作业绩和工作效率上，受到个人知识结构、工作态度、业务能力等因素的影响。 * 作者单位：中央机构编制委员会办公室。

政府绩效一直受到国外政府和学界的重视。在传统行政模式下，西方国家早期对政府绩效的研究主要受到科学管理运动和一般管理理论的影响，大多采用基于技术效率(机械效率)的研究方法。政府绩效研究在20世纪80年代进入了一个新的高潮，绩效管理成为西方各国行政改革的一个重要组成部分，战略管理、全面质量管理、标杆管理、目标管理、绩效预算、人力资源开发与管理技术等绩效管理技术纷纷得到应用。西方国家的主要做法和经验：一是注重完善政府绩效管理与评估的法律体系。美国于1993年颁布了《政府绩效与结果法》，规定“每个机构应提交年度绩效规划和报告”，财政预算要与政府部门绩效挂钩。二是注重完善政府绩效评估的指标体系。2002年，美国总统管理及预算办公室提出了针对联邦行政机关和部门的通用绩效指标,为五个跨部门的政府职能开发了统一的评价指标或称“通用衡量标准”。三是将绩效管理与战略规划及公共预算改革结合起来，注重形成政府绩效管理的制度体系。四是以公共支出评价为手段，注重政府绩效审计。通过绩效审计,确保公共资源得到合理运用。绩效审计的根本目标在于促进审计单位改善管理，提高效益。五是将全面质量管理的理念融入绩效管理，确立以质量为核心、以顾客为导向、以服务为目标的绩效管理模式。六是不断完善绩效评估的方式与方法,提高绩效评估的质量与水平。

在西方的影响下，政府绩效的概念逐渐被引入到我国的政府管理过程当中，为政府自身建设和管理提供了一个有效的技术手段，建设高绩效水平的政府成为行政管理体制改革的重要目标。高绩效水平的政府具有以下特征：宏观上看，政府职能到位，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能，能够满足健康社会发展的需要；中观上看，政府组织结构合理，机构设置精简，行政决策、执行与监督机制完善，有着健全的行政问责制度和行政评估制度；微观上看，激励约束机制完善，公务员工作积极，能够高效地完成工作任务。

政府是一个由不同层级的众多部门组成的有机整体，有着特定的组织形式、管理体制和运行机制。提高政府绩效关键在于制度设计，设定科学合理的绩效目标，设置科学合理的政府架构，制定科学合理的评价机制，依靠一整套符合政府管理规律的制度框架来规范政府行为，加强政府绩效管理。

第一、设定科学合理的绩效目标是提高政府绩效的根本前提。现代政府不是“全能政府”和“无限政府”，而应成为“法治政府、服务政府、责任政府和效

能政府”。政府首先要明确政府职能的边界，做好应该由政府做的事情，实现政企分开、政事分开、政资分开、政府与中介组织分开。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，要更充分发挥市场配置资源的优势，政府应更好地履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职责，避免过多地干预微观经济活动。假如政府部分职能越俎代庖，并为这些职能设定了绩效目标，那么政府职能履行地越有效率，绩效目标实现地越有成绩，对整个社会发展的负面影响则越大。

第二、设置科学合理的政府架构是提高政府绩效的组织基础。政府架构是行政权力运行的载体，机构设置和职能配置是政府架构的重要内容，具有一定行政职能的政府机构承担着具体的行政管理行为，是实现政府绩效目标的主体。为了有效地实现政府绩效目标，必须改革和优化政府组织结构，合理设置政府机构，避免机构重叠和职能交叉，提高政府效能；健全行政运行机制，形成决策部门与执行机构职责分明、协调配合、相互监督的格局；创新政府管理与服务方式，确保行政权力公开透明进行，降低管理成本，提高行政效率。如果政府架构不合理，造成政府部门间推诿扯皮，相互挚肘，某些职能成为真空，某些职能多头管理，那么势必影响政府绩效水平。

第三、制定科学合理的评估机制是提高政府绩效的必要手段。绩效管理是一种管理手段，这一手段的应用必须要落脚在绩效评估上。通过绩效评估，考量政府行为的实际结果与设定目标的差距。评估机制要体现正确的政绩观，要有一定的奖惩手段，形成良好的激励约束机制，促进绩效目标的实现。绩效评估的方式和手段要科学合理，不能偏离根本的绩效目标，如果评估机制有缺陷，不仅达不到期望的结果，严重的甚至可能祸国殃民。比如甘肃省在警察队伍里实行绩效评估，但评估指标设计和操作机制很不科学，几个缉毒警察为摆脱末位排名，竟然设套陷害百姓，致使三个无辜百姓成为“毒枭”被判死刑。

从以上三个方面来看，提高政府绩效，必须从行政管理体制整体着眼，通盘考虑，贯穿始终，通过制度设计来改善政府的组织形式、管理体制和运行机制，而不能仅仅把着眼点单纯地放在一个政府部门如何实现其既定的目标上，或者是简单地考量公务员的工作效率和工作能力。如果政府的目标设置不尽合理，如果政府的职能权限超出应有的范围，如果政府的组织机构交叉重叠，即便是政府部门或者公务员的行政效率得到提高，政府的整体绩效水平也可能会降低。特别是

当某种不合理现象比较普遍时，就不能仅仅从个人身上找原因，而必须审视相关的制度。

二、提高政府绩效是历次机构改革日益关注的重点

党的十一届三中全会以来，我国以政府机构改革为重点，先后进行了五次较大规模的行政管理体制改革。通观五次机构改革，可以看作是对如何提高政府绩效的认识逐渐深化的过程，是对整个行政管理制度框架沿着科学方向进行逐步调整的过程。

改革开放之初的1982年机构改革，重点是解决当时部门林立、机构臃肿、层次繁多、人浮于事、工作效率低下的问题，通过改革将国务院工作部门和办事机构从100个减为60个，人员编制从5.1万人减为3.8万人。这一时期的改革，虽然已将提高行政效率作为改革的重要目标，但着力点仅停留在精简机构和人员这一比较微观的层面上，对系统化、综合化制度设计的认识还有待深入。

1988年的机构改革，第一次提出必须抓住转变职能这个关键，触及到了政府绩效管理的根本性问题。改革提出要减少政府干预企业经营活动的职能，推动经济管理部门由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，由部门管理转向全行业管理。机构方面改革的重点是专业管理部门和综合部门内的专业机构，如将两个最大的综合部门计委和经委合并，将煤炭、石油、电力、核工业以及电子、机械等专业经济部门合并组建两个“大部”。此次改革开始将注意力从单纯的精简机构编制转向了转变政府职能，对于政府效能建设核心问题的认识实现了一个跨越。

1993年机构改革进一步厘清了改革的思路，找准了政企分开这一政府转变职能的突破口。改革要求政府减少对企业的直接管理，做到宏观管好、微观放开。要求国家计委、财政部、人民银行以及新组建的国家经贸委等综合经济部门，把工作重点真正转到搞好宏观管理上来，集中主要精力搞好战略和规划。明确专业经济部门的职能主要是规划、协调、服务和监督，要简政放权，推动企业进入市场。这一阶段的改革，对政府角色定位的认识进一步深化，职能转变的路径层次更加清晰，在政府绩效改革方面进行了更多有益探索。

1998年的机构改革是改革开放以来力度最大的一次改革。前几次机构改革在加强政府建设、提高行政效率方面虽然取得了一定进展，但由于历史条件和宏观环境的制约，很多问题未能得到根本解决。为此中央提出，这次政府机构改革，要真正转变职能，实现政企分开，该交给企业的权力下决心交出去，不能只在部门之间搞权力转移。改革的主要内容：一是转变职能。明确了政府宏观调控部门和专业经济管理部门之间的关系，政府与企业的关系，国务院各部门共划转出了280多项职能，交给企业、社会中介、地方。二是调整部门分工。按照权责一致的原则，在部门之间划转了100多项职能，使职能交叉、权责不清问题有了很大改进。三是大幅度精简了机构编制。这一轮的改革，各级政府机构在转变职能方面做了大量工作，特别是行政审批制度改革开始启动，政府整体绩效得到了显著提升。

在过去改革实践经验的基础上，2003年的机构改革遵循全面、协调、可持续的科学发展观，全面加强政府自身建设，大力推进体制机制和管理创新，政府职能转变取得新的进展。同时，对政府机构进行了必要调整，设立国资委，组建发改委，成立银监会，组建商务部、食药局，调整安监局机构序列等，部门间关系进一步理顺，行政审批制度改革也取得阶段性成果。此次改革虽然机构变动不大，但在整个改革过程中始终贯穿效能建设的主线，按照科学发展观的要求进行“政府创新”，标志着我国政府绩效管理理念实现了新的突破。

回顾历次改革可以看出，对于如何通过有效的制度供给提高政府绩效水平，我们党和政府进行了艰难但卓有成效的探索，从机构精简、到审批制度改革、到十六届二中全会提出的政府创新，在认识上经历了由浅到深、由表及里、由不自觉到自觉的渐进过程。改革初期，单纯的机构精简虽能取得立竿见影的效果，但难以跳出精简、膨胀、再精简、再膨胀的怪圈；同时，政府管理经济和社会的方式从过去的直接管企业改为以行政审批为主，仍未能解决根本性的问题。直到十六大以后开始着手行政审批制度改革，政府职能转变才取得了实质性进展。当前，转变政府职能进入了全面创新阶段，按照贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、加强党的执政能力建设的要求，我们对科学定位政府角色的认识又有了新的飞跃，加强绩效管理，确保各部门高效、尽责地履行职能也已经成为改革越来越重要的目标。随着较大规模的机构撤并已经过去，随着“体制”框架的“硬

件”逐步形成，今后的改革，必将更加强调政府绩效这一“软件”的建设，这是一些发达国家近年来政府改革的共同经验和趋势，也必将成为我国深化行政管理体制改革的重要内容和重要目标。

三、当前政府绩效管理面临的主要问题

经过历次机构改革，我国行政管理体制日趋完善，政府绩效水平不断提高，有效地促进了政治、经济和社会的发展。同时，我国的政府绩效评估从无到有，从仅关注公务人员的个人绩效考评到以组织为对象的绩效评估，从经验式的主观评判到客观评价体系的建立，从领导者自上而下的评价到组织绩效评估中的公民参与，在许多方面取得了明显的进展。但是，社会主义市场经济体制不断完善，对政府绩效管理提出了更高的要求。与发达国家的实践相比，我国的政府绩效管理的科学化、规范化程度明显不足，主要问题表现在：

第一、政府职能没有转变到位，绩效目标设置不合理。多年来，我们在转变政府职能方面做了大量工作，取得了明显成效，但是仍然没有完全到位。政府及其部门仍然管了许多不该管、管不了也管不好的事，如一些地方仍存在政企不分的现象，政府和部门取代市场直接配置资源，直接干预企业的微观经济活动，有的部门直接对企业产品和服务进行评优、搞名牌、定等级。行政许可和审批事项仍然过多，有的部门只是在形式上减少了行政审批事项，但实质的审批权还留在手里；特别是宏观调控部门的具体审批事项过多，管得过细，例如，审计署抽查国家发改委2005年安排的10项国债投资计划（共下达国债投资计划122.52亿元，安排13488个项目）时发现，补助投资100万元以下的项目有11479个，占总数的85.1％；补助投资20万元以下的项目有2628个，占总数的19.4％。审计署抽查财政部2005年按项目分配的71项专项转移支付（金额545.55亿元，不包括预算内基本建设和国债投资项目）时发现，参与分配的部门多达37个，具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每个项目4.36万元。

在政府职能转变不到位的情况下，绩效目标设置不合理往往成为一种必然。目前我国政府绩效管理的一个显著特点是围绕中心工作展开，但不少地方政府和

部门确定的中心工作，并非建立在政府合理定位自身角色的前提下，而是在政府角色越位、错位基础上设定了政府绩效目标。比如，不少地方政府把招商引资纳入目标考核，近日备受媒体关注的河南沁阳招商引资政策就是一个典型的例子。沁阳市三年来出了五个红头文件，规定投资5000完以上的外地客商可享受12项“超国民待遇”，同时，对部门和官员实行制度考核，对在招商引资中表现突出者提拔重用，表现不力者降职、停职或转岗。面对巨大的招商压力，部门难免对利用自己掌握的权力进行交易：交警对交通违规不处罚，教育部门在子女上学时提供特殊照顾，土地管理部门提供用地方面的优惠，劳动部门对恶劣条件或欠付工资睁一只眼闭一只眼等。在一个为招商引资而展开政策拍卖或优惠竞赛的环境下，政府很难成为良好市场秩序的缔造者,虽然短时间内会使地方客商云集，地方经济得到显著发展，但必将损害政府的公信力，造成政府与群众的矛盾。另一种比较普遍的做法是政府绩效目标中，过分注重经济发展，把GDP增长当作是工作的中心和重点，忽视社会事业和公共服务的发展，造成经济和社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题。

第二、政府机构设置不合理，职能交叉问题严重。很多相同或相似的职能由不同的政府机构承担，政府部门和机构类型过多、机构庞杂，相互之间推诿扯皮的现象经常发生，影响了政府职能的正常履行。不同政府部门之间和不同层级政府之间的职权划分不科学，关系不顺，不利于增强机构活力，不利于分清工作职责，出现“多重管理”或“管理真空”，影响了政府的公信力和执行力。有些部门职能定位不清、集决策与执行于一身，造成权责脱节、监督不到位。

职责交叉带来的问题很多：首先对政府来讲，一是影响办事效率。许多事情急着要办，结果是要么不能马上办，要么是办不好甚至办不成。部门之间相互推诿扯皮，领导不得不把大量精力耗费在具体协调性事务上，而且没完没了，“剪不断理还乱”，有的问题几年都协调不下来，机会和效率都被内耗掉了。就以法制建设为例，一些法律法规不能及时修订出台，尽管原因很多，包括我们的立法体制本身还不够完善等，但很多情况是因为卡在部门职责协调上。二是加大行政成本。本来可以由一个部门办或为主办的事，非要由几个部门办，为协调关系不得不在部门之上再设议事协调机构，导致机构叠床架屋，编制膨胀势头难以遏制。同时由于各自都要求加强工作，增加投入，造成资源不能共享，力量分散，重复

建设。其次对群众和企业来讲，一是办事头绪增多。本来很简单的一件事，非要跑多个部门才能办成。比如在有些地方，一家餐馆从申请到开业要跑一年多才办下来，需要的批件和证照一大堆。二是重复检查、多家收费。大盖帽满天飞，谁都有权上门找茬，名为执法，实为收费。于是争地盘抢客户者有之，唯利是图睁只眼闭只眼者有之，甚至执法违法者有之。所谓“十几顶大盖帽管不住一顶破草帽”就反映了这种情况。这固然有执法人员的素质问题，根本上还是多头管理的体制问题，既加重群众和企业负担，又影响党群政群关系。

比如食品安全监管中，农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全管理的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。说是分段管理，但管理环节实际上是分不开的，这么多执法主体各管一段，势必出现职能交叉、重复执法、管理缺位，提高了监管成本，浪费了监管资源，降低了监管效能。2005年开始，上海市改革了食品安全监管体制，延长监管链条，将监管环节由四段减少为三段，取得了明显成效。2005年上海食物中毒发生起数和中毒人数分别比2004年下降42%和50%，2006年上半年又分别比去年同期下降62%和50%，全市食物中毒事故总体发生率从过去的万分之一点一，下降到今年的万分之零点五。这反过来说明，部门职责交叉对政府绩效的负面影响有多么大。

第三、部门责任不明确，导致公共权力发生异化。 “三定”规定明确了部门的职能、机构和编制，但由于目前“三定”规定并未明确部门应当承担什么样的责任，造成约束力不够，职能难以落实到每一个部门、每一个岗位，责任不明确，没有严格的责任追究。一些部门不遵守“三定”，在履行职能时，不是以社会利益为重，而是以部门利益为重，有利的事情纷纷争抢，出了问题又都设法推卸责任。公共权力应当用来追求公共利益，但是有些政府部门偏离公共利益导向，利用公共权力追求部门局部利益最大化，变相实现小团体或少数领导个人的利益；有些政府部门利用政策资源优势，部门利益法定化，借法律来巩固部门利益，获取法律执行权，进而获得相应的机构设置权和财权；有些政府部门在制定决策过程中，为积极巩固、谋取本部门利益，将部门意志上升为国家意志，部门利益国家化；有的政府部门利益与境外集团商业利益的交织正日趋紧密，制定政策时

有时甚至不顾国家、民族利益，部门利益国际化。这些现象的发生，严重影响了政府绩效水平的提高。

第四、绩效评估规范化程度不高，公民导向不足。我国的政府绩效管理多处于自发和半自发状态，缺乏统一的规划和指导，绩效评估的内容设计和制度构建等几乎都是基于政府本身需要而定，没有客观的衡量标准，没有统一的执行机构，更没有形成制度化。没有建立全面科学的政府绩效评估指标体系，往往将经济指标等同于政府绩效的评估指标。绩效管理与评估尚未与公共支出评估、绩效预算管理结合起来，缺乏独立的绩效审计。

政府履行职责归根到底是为社会和公民提供公共服务，因此，绩效评估中应坚持公民导向的原则。公民导向要求公共组织绩效评估必须立足于公民，评估内容、标准和指标体系设计应从公民的立场出发。但我国目前绩效评估以政府为主导，评估具有自上而下的单向性特点，重视政府主管部门对下级和所属事业企事业单位的评估与控制，忽视社会对政府部门的评估与监督。近年来，面向服务对象的外部绩效评估日益受到重视，但评估中的群众参与和公民满意度调查等，依然没有改变政府部门作为绩效评估主体这一基本事实。定位内部控制的绩效评估，评估的内容与公民的需求不能有机衔接，评估过程的透明度得不到充分重视，评估信息的利用往往以“内部消费”为主要形式，忽视外部问责和公民监督。这往往造成政府关注的侧重点不是老百姓的需求和愿望，而是“形象工程”、“政绩工程”、“首长工程”。

第五、绩效评估结果未能得到合理有效运用。公共组织绩效评估服务于多样化目的，评估结果的利用相应采取多样化的形式。在我国地方政府的有关实践中，目前出现了绩效评估结果利用中的两种极端：一是将绩效评估结果束之高阁，与干部任用、奖惩和资源配置脱节；而是绩效评估结果利用上急功近利，不分场合地推行“一票否决”、“末位淘汰”等制度。这两种倾向同样值得警惕。

四、提高我国政府绩效的根本途径

我们认为，解决当前我国政府绩效管理中面临的问题，提高我国政府绩效管理水平，关键在于深化行政管理体制改革，通过科学界定政府职能，推进政府职

能转变，改革和优化政府组织结构，理顺各级政府和各部门之间的职责关系，消除影响政府绩效的体制性障碍，推动政府绩效管理长效机制的建立。

第一、科学界定政府职能，加快政府职能转变。对政府的角色和使命进行科学定位是开展政府绩效评估的前提和基础，只有首先界定了政府的职责、明确了政府职能转变的方向，才谈得到对部门履行职责的程度进行评估和考核。目前，政府职能转变还没有到位，以审批代管理、直接干预微观经济活动等现象依然存在，维护市场秩序和生产、消费安全的职能有待强化，社会管理体制和机制不健全，公共服务职能仍比较薄弱。在此情况下，如果不能在政府角色科学定位的前提下组织实施绩效评估，把政府越位、错位的工作纳入政府的绩效范畴，而缺位、不到位的职能在评估指标体系中得不到反映，那么绩效评估非但不能起到应有的积极效果，还会扭曲政府的行为，成为错误的导向。因此，在对政府绩效进行评估时，必须首先解决政府该做什么，不该做什么，主要注意力应该放在哪里，这个问题不搞清楚，管理的手段和方法越完备，公务员个人的工作效率越高，离管理的目标就会越远。

绩效评估就像一根指挥棒。将政府绩效考核指标体系建立对政府职能准确把握的基础上，就能够推动各级政府以及部门全面贯彻落实科学发展观，按照建设服务政府、责任政府的要求，着眼于保持经济社会全面协调可持续发展，着眼于不断满足日益增长的社会公共需求，切实转变政府经济管理职能和管理方式，强化政府基本公共服务职能，着力解决人民群众最关心最直接的现实问题，通过制度建设为实现全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的目标提供有力保证。

第二、改革和优化政府组织结构，理顺各级政府和各部门之间的职责关系。政府机构设置不尽合理、部门之间职能交叉严重，职责边界模糊不清的问题不解决，绩效评估指标就难以确定，部门的行政效率必然受到影响，政府的整体绩效也不可能达到群众满意。必须按照精简、统一、效能的原则和确保政府全面履行职能的要求，进一步深化政府机构改革。加强经济社会事务的综合管理，对职能相近、管理分散、分设过细和职责交叉严重的机构予以整合，适当减少国务院直接管理的机构数量，逐步推行大部制。按照决策、执行、监督相协调的要求，创新政府组织结构，规范机构设置的类型，形成以政府组成部门、执行机构、监督机构为主体的政府机构序列。同时，合理划分中央与地方的事权和财权，明确不

同层级政府的职责权限，逐步建立起分工合理、责权一致、统分适当、运转协调、监督有效的新型政府间权责关系。

第三、进一步完善“三定”规定，增加责任条款，实现权责对等。“三定”是关于部门主要职责、内设机构和人员编制的规定，目前在主要职责部分采取了权责一体的表述方法，侧重于规定部门的管理范围，虽然这也意味着部门应当对相关领域的事务负责，但并未明确应当承担什么样的责任。再加上有些部门职责表述得过于原则和抽象，往往使部门在执行中重职权、轻责任，有利的事情争着管，麻烦的事情都不管，出了问题相互推诿、无人负责。为此，有必要进一步完善“三定”规定，在赋予部门职能和权力的同时，明确规定部门要相应承担什么责任并结合绩效考评来落实。在职责表述上尽量清楚和明确，宜细不宜粗，以利于把政府绩效指标详细分解到各个政府部门。通过强化责任约束，建立权力和责任的平衡，督促各部门严格依照国务院赋予的职责开展工作，确保政府职能的有效履行和绩效目标的实现。

第四、加强绩效评估的主体建设，大力推行政务公开。开展政府绩效评估是一项复杂的系统工程，各级政府应加强绩效评估机构建设，组织绩效评估委员会，由政府办公厅、编制、财政、发展改革、审计、监察、统计、法制等部门组成，在现有制度框架内，研究如何使编制部门的机构设置和“三定”方案，财政部门的预算编制、审计部门的管理审计和效益审计，监察部门的效能监察、组织人事部门的领导干部考察和公务员考核等相结合，以此为基础拟定各级政府及其部门实行绩效评估的步骤和措施，构建政府绩效评估体系的基本框架。同时，要大力推行政务公开，将政府内部考核与外部的公众评议、专家评估有机地结合起来。建立向社会公布政府机构的管理范围、管理责任、管理权限和管理程序的制度，保证公众对政府该做什么、该怎么做、在做什么有知情权和话语权。通过充分听取人民群众和社会各界对政府工作的意见，促进政府不断加强自身建设，增强责任意识、服务意识和法治意识，提高人民群众对政府的满意度和政府的公信力。

第五、有效运用绩效评估的结果，健全和落实行政责任追究制。要充分发挥政府绩效管理的作用，关键是要本着奖优、治庸、罚劣的原则，把绩效评估的结果落实到对部门和公务员的奖惩中。对认真履行职责、工作绩效突出的，要给予一定形式的表彰奖励，对违规决策、决策失误、执行不力、失职渎职、行政不作

为、行政乱作为等问题，要责令部门和相关人员改正，必要时要追究相关人员的责任，避免只评不责，有错不纠。同时，应将政府及其部门职能履行情况的评估作为编制和安排年度预算的重要依据之一，根据绩效评估结果，及时调整和优化预算支出的方向和结构，合理配置资源，提高财政资金的使用效益，对绩效突出的，下一年的财政预算应予以优先安排。绩效管理要奖励成功而不是奖励失败，应当纠正哪个领域问题多，就给哪个部门增加编制、经费甚至机构升格的思维习惯。通过评估结果的有效运用，充分发挥绩效评估的导向和激励约束作用，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。