2011年1月 学 术 交 流 Jan.,2011总第202期 第1期 AcademicExchange SerialNo.202 No.1

我国农村基层民主政权建设的问题及建议

蔺 波

(吉林大学马克思主义学院,长春130012)

[摘 要]随着市场经济的发展以及社会主义新农村建设的推进,我国农村基层民主政权建设

过程中出现了干部文化程度偏低、农村基础设施建设薄弱、基层政权组织权威下降、农村基层政权

组织职能不清以及农村基层民主建设滞后等问题。究其原因就在于政治体制改革滞后制约着农

村基层民主政权的建设,城乡二元结构使得农村基层民主政权建设难以协调发展,相关机制不够

健全使得农村基层民主政权建设难以保证。为此,我们要积极推进政治体制改革,切实解决农村

基层民主政权建设的体制问题;加强农村基层民主政权组织整合建设,完善农村基层政权组织体

系;加强基层干部能力建设,切实解决农村基层干部素质偏低的问题;力推进农村基层民主政治建

设,切实解决农村基层民主政权建设的机制问题。

[关键词]农村;基层民主政权;政权建设

[中图分类号]D625 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284(2011)01-0067-04

农村基层民主政权建设作为执政之基与力量之源是我们党始终关注并着力建设的重大基础工程之

一。新中国建立以后,特别在改革开放以来,党和政府高度重视农村基层民主政权建设问题,大力推进农村税费改革,取消农业特产税以及农业税,对种粮农民实行补贴,积极开展农村扶贫减困工作以及社会主义新农村建设,建立健全农村社会保障体系,实行城乡统筹,着力改善民生,使得我国农村基层民主政权建设进入到一个新阶段。但是,由于政治、经济、社会等多种因素的影响,我国农村基层民主政权建设的主题与任务、内容与形式都发生了重要变化,这就需要我们根据变化了的形势切实加强农村基层民主政权建设,夯实我们党执政之基。

一、农村基层民主政权建设存在的主要问题

近年来,随着市场经济的发展以及社会主义新农村建设的推进,我国农村基层民主政权建设过程中出现了不适应经济发展的新情况,制约着农村基层民主政权的建设与发展,集中表现在五个方面。

一是农村基层政权组织的干部文化程度偏低,不注重加强自身学习、自我修养与自我提高。他们有的不注意学习现代市场经济以及民主管理的基本经验与规律,仍然一味地按照经验与常识处理农村经济社会问题,缺乏与时俱进的能力与导水平;有的 民主意识不强,家长制作风比较严重,不善于调查研究 ,掌握农村经济社会发展的新情况,仍然沿用过去的思路解决现实问题;有的基层干部不注意自身的言行,在与公众、媒体以及村民对话与交流过程中,尤其在处理各种突发性事件过程中缺乏组织性与纪律性,缺乏群众工作的经验,更缺乏应对各类群体性事件的能力与本领,损害了党和政府在人民群众中的形象。

二是农村基础设施建设薄弱,制约着农村基层民主政权的建设。改革开放以后尤其是近年来,党和政府十分重视农村工作,实行了 两免一补 政策,开展了新型农村合作医疗制度的试点工作,在十六届[收稿日期]2010-10-20

[作者简介]蔺波(1963-),男,黑龙江黑河人,博士研究生,黑河市人民政府秘书长,从事政治学研究。[1]

五中全会上提出要按照 生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主 的要求,扎实推进社会主义新农村建设。但是,总体上看,我国农村基础设施建设普遍比较薄弱:极少数试点村庄的基础设施在新农村建设中得到了较好的改善,而大多数没有纳入到新农村建设试点的村庄其道路、桥梁、路灯、公共

[2]卫生等基础设施没有得到根本改善;农村人口尤其是学龄儿童人口数量的减少使得农村中小学数量

不断减少,进而给各村庄学龄儿童的就学带来了不便;新型农村合作医疗制度的实施并没有真正解决农民看病贵问题 这些基础性问题没有很好地解决,在某种程度上削弱了农村基层组织的战斗力,威胁着农村基层民主政权的建设。

三是农村基层政权组织权威下降。改革开放以后,随着家庭联产承包责任制的落实,农民在日常生产生活中对农村基层组织的依赖性逐步减少,农业税的取消、农村土地包括宅基地审批权、乡镇财权、乡镇农机管理权乃至婚姻登记权的上缴进一步削弱了农村基层组织的领导权威,增强了农民自身的主体性与独立性,使得农村基层组织成了县市人民政府与农民之间的 传声筒 与中介环节。这就意味着,乡村基层政权组织对农民的传统制约手段以及制约项目日益减少,传统的制约方式与制约手段也日益弱化, 基层政权组织在农民心中的神圣感逐渐下降,基层政权组织在处理农村各种社会矛盾与纠纷中不再处于绝对垄断地位 ,它只有真心实意地为农民服务才能赢得农民的支持,提高自身的权威。

四是农村基层政权组织职能不清。随着农村经济社会管理体制改革的深化,使得农村基层政权组织面临着与以往任何时代都不同的工作环境、工作内容与工作任务,使得现在的基层部门越来越难以清楚地界定自身的职能究竟是什么,不仅村长、村支书不知道自身的工作职责,甚至连乡镇党委和政府也经常处于困惑之中,他们更多的只是根据上级的检查确定自身的工作,更多的知识应对和处理各种突发性事件,但是他们缺乏明晰的工作界限范围、工作责任规定以及相应的权力赋予。也正因为工作职责不分、责权界限不分使得农村基层组织在工作中经常出现 越位 或 失位 问题:有的乡镇党委过多地干涉甚至替代政府与人大的工作,把本应该由乡镇政府或人大承担的工作纳入到自己的工作权限范围之内;有的乡镇政府以及人大等过分依赖党委,把本该由自己处理的问题上交给党委;还有的乡镇党委、政府以及人大之间工作相互推诿,工作效率低下,对一些社会纠纷置若罔闻,任其发展,酿成严重的社会事态。

五是农村民主建设滞后,选举、决策、管理以及监督等四个环节没有真正落到实处。个别地区基层干部拉帮结派,利用家族与宗族势力影响和干预农村基层民主政权的建设;有的干部长官意识、家长制作风依然明显,不愿进行民主选举、民主决策、民主管理与民主监督,直接干预乡村干部的选举与人事安

[4]排;有的地方个别干部的个人决定代替了乡村政权组织的民主决策;还有一些地方缺乏民主管理与民主监督,农村基层民主建设处于混乱之中,农村基层政权组织在社会建设与社会治理中难以发挥出自身应有的功能,群众有了困难也不愿找他们解决,或者由家族或宗族出面解决,或者直接演变成各类群

[5]体性事件。也正因为缺乏完备的民主程序,一些地方的基层干部甚至出现了侵害村集体资产、违规提款、骗领各类补偿款项等违法犯罪行为,个别农村基层组织甚至沦为家族或宗族利益分割的工具,农村民主选举、民主决策以及民主监督成了一句空话。[3]

二、农村基层民主政权建设存在问题的原因

农村基层民主政权建设所存在的这些问题不是由某个因素单独作用的结果,而是改革开放以后我国政治、经济、社会等各种因素综合作用的产物。

第一,政治体制改革滞后制约着农村基层民主政权的建设。建国以后,我国农村基层政权按照马克思主义基本原则,采取自上而下的方式建立起来,它本质上是上级政府在农村的代理机构,承担 代理

[6]人 角色 ,其主要任务是 执行上级人民政府的决议和命令 , 向上级反映本乡人民的意见和要求 。

从实现上看,改革开放以来,我国农村经济体制进行了数次改革,农民的税费负担大为减轻,政府对农民 代理人理论最初见于制度经济学以及信息经济学,康忙斯较早地提出了这个理论。参见康芒斯 制度经济学 南开大学出版社,2004年版。

的经济管理以及税费负担不断减少,政府对农民的经济控制能力逐步弱化,但是,农村基层政权的 事权 却在不同程度的增加。农村基层政权的职能从原来的专注于发展经济到现在的集发展经济、改善民生、维护社会稳定为一体,而此时的政治体制改革尤其是农村基层民主政权自身的改革却滞后于农村经济体制的改革,人们对于乡村基层政权组织究竟应该干什么,它们各自的职能如何划分,基层政权组织机构如何设置,基层干部如何配置,乡基层政权组织中处于何种地位等都没有准确地界定,农村政治体制改革与农村经济社会发展现实之间出现了不协调、不一致,严重地阻碍了农村基层民主政权的建设。

第二,城乡二元结构使得农村基层民主政权建设难以协调发展。经过60年的发展,我国农村经济发展与社会建设取得了很大成就,农村面貌焕然一新,但是,城乡二元经济社会结构并没有根本上改变,在一定程度上还通过各种民生制度加以固化。例如,新型农村合作医疗、新型农村养老保险以及最低生活保障制度的实施虽然改善了农民的生活,增进了农民的福祉,但是在某种程度上却强化了农民的身份认同,进而拉大了农民与市民之间的社会福利待遇。令人担忧的是,在城乡二元经济社会结构影响下,城市还将源源不断地吸引大批农村人才前去工作与生活,因而留在农村的人才将会逐渐减少,使得农村干部的素质难以提高,必然制约着农村基层民主政权的建设。

第三,相关机制不够健全使得农村基层民主政权建设难以保证。农村基层民主政权建设的关键在于农村基层党员干部,只有充分调动和发挥农村党员干部的积极性与创造性,才能使他们全身心地投入到基层民主政权建设建设当中去。可是现在农村干部的选拔与任用、农村基层工作的项目与内容、农村基层工作的考核与评价等都缺乏健全的管理机制,农村基层工作干部的待遇与出路、奖励与惩罚等缺乏必要的激励机制,所有这些制约着农村基层干部做好本职工作的热情与责任心。另外,农村基层民主政权建设缺乏完善的监督机制,监督手段与监督方法滞后于农村民主政权建设的现实,致使一些基层干部我行我素、不愿意接受监督;有的基层干部工作能力较差,经不起监督,个别地方出现了领导干部怕媒体、怕记者情况。所有这些直接制约着农村基层民主政权的有效建设,不利于农村基层民主政权的发展,在某种程度上损害着我们的执政基础。[7]

三、完善农村基层民主政权建设的建议

农村基层民主政权建设过程中存在的这些问题需要我们从根本上加以解决,而不能只是 头疼医头脚疼医脚 ,以便积极推进政治体制改革,为经济发展与社会建设提供坚实的政治基础。

第一,积极推进政治体制改革,切实解决农村基层民主政权建设的体制问题。改革开放以来,经过党和政府以及广大人民群众的共同努力,农村经济建设取得了巨大成就,农民生活水平得到显著提高,社会主义新农村建设成效显著,农村正走在全面建设小康社会的道路上。但是,我们应当看到,在保障人民的民主权利与合法权益,最广泛地动员和组织农民依法管理经济、社会、文化事务,实现公平正义等方面我们还有很长的路要走。为此,我们应当积极推进政治体制改革,理顺农村基层干部的责、权、利关系,明确农村基层政权组织的职能,更加科学合理地界定农村基层政权组织内部各个部门之间的关系,农村基层政权组织与上级政府部门以及村(社区)组织之间的关系。从体制上解决影响农村基层民主政权建设的问题,为推进农村基层民主政权建设提供政治保证。

第二,加强农村基层民主政权组织整合建设,完善农村基层政权组织体系。推行乡镇合并、村村合并是社会主义新农村建设的必然举措,也是我们加强基层民主政权建设的重要方面,其目的与核心就是要在适当精简农村基层干部数量基础上提高他们的领导素质、领导能力与领导水平,使他们从容应对各种群体性事件。为此,要对人口与经济规模不大的乡(村)进行合并,减少机构设置数量;同时,对职能相似的农村机构或组织进行合并或裁撤,保证农村基层组织的权、责、利更加明晰,以便降低农村基层政权的各种运行成本,提高民主政权建设效率。

第三,全面实施农村基层干部培训工程,加强基层干部能力建设,切实解决农村基层干部素质偏低的问题。各级党委和政府要高度重视农村基层干部的培训工作,要把它作为一项工程来抓,加强领导,加大投入。针对本地区农村基层干部素质实际情况,制定切合本地区农村基层干部实际情况的近期与

远期培训计划,要在文化知识、理论知识、科普知识、党建知识、政策法规知识、市场经济知识、公共危机管理知识等多方面分期分批对农村基层干部进行系统的培训。要注意改善学习方法、运用多种形式,开辟多种渠道、理论联系实际,使他们能够 思想上亲民 、 感情上爱民 、 行动上帮民 ,进而牢固树立全心全意为人民服务的宗旨。要经常对农村基层干部进行综合素质测试,探索农村基层干部持证上岗制度,激励农村基层干部的学习热情和急迫感。要制定奖励政策,鼓励和引导机关事业干部、大中专毕业生到农村基层任职。从而不断提高农村基层干部的素质和工作本领,适应当前农村工作需要,为农村基层民主政权建设提供人才保障。

第四,强力推进农村基层民主政治建设,切实解决农村基层民主政权建设的机制问题。在农村要贯彻与实施好民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等各个环节,为农村基层民主政权建设提供良好的政治环境与机制保障。要制定民主选举制度,解决好农村基层组织选人用人的问题,既要选对人,又要谨防各种宗派势力干预进来。要制定民主决策制度,解决农村基层组织决策, 一把手 一言堂的问题,也要防止以民主为借口的 不作为 行为。要制定民主管理制度,解决农村基层组织管理混乱的问题,使农村基层政权更加富有充满战斗力。要制定民主监督制度,解决农村基层干部不作为、乱作为的问题。例如,从监督机制角度看,乡镇党委、纪委以及乡镇人大要肩负起权力运行的监督责任,保证权力的运行、政策的出台、制度的实施都能够接受监督;农村基层政权自身也要加强监督,增强自身党性修养,及时掌握方针政策,严于律己;同时,要发挥新闻媒体尤其包括网络媒体作为 第四权力 的监督功能 ,对基层民主政权的运行进行客观而公正地监督,确保权为民所用;当然也要发挥其他社会监督力量,以海纳百川的胸襟开门纳谏,接受全社会的监督,彻底解决基层民主政权工作过程中出现的各种问题。

总之,我们不仅需要重视县级以上民主政权建设,而且更要重视农村基层民主政权的建设,因为这是我们党执政之基,立党之本,力量之源,也是推进建设有中国特色社会主义新农村健康发展的重要保证。只有加强农村基层政权建设,才能更加合理地设置农村基层组织机构,明确农村基层干部的职责,从而建立一个城乡统筹、充满生机与活力的社会主义新农村。

[参 考 文 献]

[1] 孙绍骋 治理 难点村 ,推动基层民主[J] 红旗文稿,2009,(15)

[2] 李禄俊 党内基层民主的现状及其发展趋势[J] 科学社会主义,2010,(2)

[3] 薛玲玲,王环 社会主义新农村视阈下的农村基层民主建设研究[J] 山东理工大学学报,2010,(3)

[4] 颜艳 建国60年来农村基层民主自治实践及启示[J] 西安社会科学,2010,(1)

[5] 刘春雷 推进农村基层民主政治建设的思考[J] 山东社会科学,2009,(9)

[6] 李俊 基层民主的持续性、深度性发展难题及其现实基础[J] 求实,2009,(6)

[7] 张艳丽 中国农村基层民主的发展历程与出路[J] 湖北社会科学,2009,(10)

责任编辑:张正明 第四权力 是西方社会对新闻媒体的社会地位的比喻。参见陈力丹 第四权力 ,载 新闻传播 ,2003年第3期。