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福

建

建

筑

No 0 9 201 4 Vo l 1 9 5

Fui i a n Ar c hi t ec t u r e& Co n s t r u c t i o n

城市建设用地规划管理分析刘立铸(泉州市土地权属登记发证中心摘

福建泉州 3 6 2 0 0 0 )

要：为提高城市建设用地的合理规划与管理，对某市以及大部分城市的城市化进程中建设用地规划问题进行了分析，主要针对土地

利用规划决策、建设用地规划的编制管理、审批管理以及实施管理等方面进行了探讨；同时提出了相应的建议措施，强调土地规划决策的权威性和执行力、增强建设用地规划编制时的预测准确性、严格建设用地规划的审批流程以及完善建设用地规划实施的监督机制。 分析表明，只有做好城市建设用地的规划与管理才能保证建设用地资源的合理化配置。关键词：建设用地；城市规划；管理

中图分类号： T U 9 8 4

文献标识码： B

文章编号： 1 0 0 4—6 1 3 5( 2 0 1 4 ) 0 9—0 0 5 4— 0 3

Ana l y s i s o f Pl a n ni ng Ma n a g e me nt o f u r b a n c o n s t r u c t i o n l a n dL I U Li z h u

( Q u a n Z h o u L a n d i f g h t r e g i s t r a t i o n a n d c e r t i i f c a t i o n c e n t e r,Q u a n z h o u, 3 6 2 0 0 0 )Ab s t r a c t: T o i mp r o v e t h e r a t i o n l a p l a n n i n g a n d ma n a g e me n t o f u r b a n c o n s t r u c t i o n l a n d,t h e c o n s t r u c t i o n l a n d p l a n n i n g i s s u e s i n t he u r b a n i z a t i o n p r o c e s s o f ac i t y a n d mo s t o f t h e c i t y we r e a n a l y z e d,e s p e c i a l l y f o r t he a s p e c t s o f l a n d—u s e p l a n n i n g d e c i s i o n s,

c o n s t uc r t i o n l n d a ma n a g e me n t p l n n a i n g,a p p r o v a l a n d i m— p l e me n t a t i o n o f t h e ma n a g e me n t a n d o t h e r a s p e c t s o f ma n a g e me n t;wh i l e t h e c o r r e s p o n d i n g me a s u r e s we r e a l s o p r o p o s e d,e mp h a s i z i n g t h e a u t h o r i t y a n d e x e c u - t i o n o f l a n d p l a n n i n g d e c i s i o n s,a n d e n h a n c e me n t o f t h e c o n s t uc r t i o n l nd a p l a n n i n g t i me t h e p r e d i c t i v e a c c u r a c y,s t r i c t c o n s t uc r t i o n l nd a p l a n n i n g a p p r o v a l

p r o c e s s nd a i mp r o v e me n t o f t h e s u p e r v i s i o n me c h a n i s m f o r t h e i mp l e me n t a t i o n o f c o n s t uc r t i o n l a n d p l a n n i n g .An a l y s i s s h o we d t h a t o n l y g o o d u r b a n c o n s t uc r t i o n l a n d p l a n n i n g a n d ma n a g e me n t c o u l d e n s u r e t h e r a t i o n a l i z e d a l l o c a t i o n o f t he c o n s t uc r t i o n l a n d r e s o u r c e s . Ke y wo r d s: L a n d or f c o n s t r u c t i o n;Ur b a n p l a nn i n g;Ma na g e me n tE- ma i l: 2 7 8 1 1 1 1 9 0@ q q . e o m

引言由于目前很多城市的用地规模呈粗放式增长，比如对外交

在当前土地管理制度条件下，一般可将建设用地规划管理 划分为土

地利用规划决策与管理、建设用地规划的编制管理、

通及广场用地仅占 1 1 . 7%,用地比例偏低，使得城市发展受限。因此，只有做好城市建设用地的规划管理工作，才能确保建设用地资源得到优化配置，缓解建设用地资源的供需矛盾，从而达到经济效益、社会效益和环境效益的统一。

建设用地规划的审批管理以及建设用地规划的实施管理等几个重要环节，其中土地利用规划的决策主要源于政府和公共部门，这些决策是确定土地利用的目标以及事先协调各个土地使 用者的纲领性方针；城市建设用地的编制管理是在城市规划编制中实现的，主要体现在对规划调查、沟通、展示及审批决策等

1工程概况某市至 2 0 0 7年底城市化率已经达到了 6 0 . 5 1%,城区面积达到 5 7 1 . 5 3 k m ,且在该市进入了一个快速发展时期后，城市化进程将会进一步加快，对建设用地资源的需求量将会大幅度增加，人地矛盾更为突出。在城市化进程中城市建设占地过多，城市规模无限制扩张，建设了大量的开发区导致建设用地被闲置且占用大量的耕地，建设用地利用率低下，城市建设用

过程的管理；规划审批管理主要包括审批前管理和审批后管理，规划审批前管理主要是规划执法部门依据规划规定的详细控制指标对建设单位的建设方案进行核查，并核发两证——“建设用地规划许可证”和“建设工程规划许可证”,规划后管理是城市规划行政主管部门参照规划许可的内容，针对城市建

设的土地使用以及各项建设活动的情况进行行政检查并对违法建设情况进行查处等的行政执法行为，主要体现在建设中的检查、竣工后的规划验收以及在此过程中出现问题的处理等；

地呈现粗放式的增长趋势。而且建设用地的投入与产出比低下，建设用地利用的结构不合理，资源优化配置情况较差，其经济、社会及环境效益没有得到协调统一起来，其建设用地的规

对于土地利用的实施管理，由于目前全国各地的土地总体规划都处于实施阶段，因此该节段非常关键，在加强土地的宏观规划管理、保护耕地以及促进土地集约利用方面发挥重要作用。2 . 2土地利用规划决策问

题 2 . 2 . 1规划决策指导作用差

划管理情况有待进一步提高。

2城市建设用地规划管理过程常见问题2 . 1建设用地规划管理一般过程

首先，现阶段决策者对决策环境的认识不够。由于各级地作者简介：刘立铸 ( 1 9 7 1 . 5一收稿日期： 2 0 1 4— 0 6— 2 6 ),男，工程师。

方政府对本地的土地供需关系的矛盾分析不足，导致土地利用的规划制定受到经济发展指标的不良诱导，产生以牺牲耕地来

满足各项建设用地需求的情况。其次，规划决策没有得到社会

的普遍接受。由于土地利用规划影响到规划区域内的土地使

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刘立铸 城市建设用地规划管理分析

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用者的经济利益，因此只有将广大的土地使用者纳入到规划决

论证，制定的规划不具有科学性、实用性，其指导作用有限，而

策中来，才能使规划方案受到社会的认可，降低规划实施的难度和阻力。另外，在当前形势下，土地利用规划缺乏完善的法

且经常发生违反规划和随意修改规划的现象，因此，有必要提高人们的规划意识。其次，对于审批过程，审批程序复杂、审批

律约束，使得决策方案与决策目标发生偏离，往往受到市场经济的影响，为了追求利益的最大化，规划过程中出现以牺牲耕地来满足各项建设用地的需求。 2 . 2 . 2规划决策的可执行程度低 首先，地方政府的目标与土地利用规划决策的目标不一

时间过长，而且分次申请用地的费用高。如果审批太过于繁琐、时间过长常造成建设用地批下来时往往错失商机或形成违法用地，而对于过高的分次审批费用，常造成部分财政不好的政府出现财政支付困难。另外，针对建设用地规划实施的配套政策和执法监督机制

致。在沿海发达地区，为了发展工业和第三产业，追求更快的经济发展目标，而将建设用地迅速扩大，挤占耕地情况时有发生，对于欠发达西部地区，认为耕地充足，为了追求经济发展也没有对耕地的占用情况进行限制，没有认真做好土地利用的规

不够健全。如果对于规划的执行缺乏完善的监督和制约机制时，各级政府行政部门往往依据规划的土地利用控制性指标对其

进行审批时，只从本地的经济利益出发，不受控制性指标的约束，造成土地利用的失控。

划。其次，土地利用规划本身时常缺乏一定的可操作性，往往影响到决策的实施。由于各级政府在规划编制过程中缺乏一定的理论和方法体系，对规划方案和土地利用规划以及投资计划不配套，导致规划决策的可操作性差，不具有执行力。 2 . 3建设用地规划的编制管理问题2 . 3 . 1规划编制的技术问题 首先是难以预测规划区域的人口变化，由于城市建设用地

3城市建设用地规划管理建议措施结合某市建设用地规划管理中出现的问题以及一般城市

建设用地规划管理中的常见问题，对该市的建设用地规划提供一

些实用性的建议，主要可以针对以下几个方面进行分析。土地利用规划决策应在对规划区土地利用的当前状态、形

3 . 1提高土地利用规划决策的权威性和执行力

成条件、影响因素及其可能产生的效益进行分析的基础上，提出规划年所应实现的土地利用目标。必须坚持一定的基本准则，以达到一定的权威性，必须针对现实的土地利用问题进行，

规划的重要依据是人口规模的发展情况，而在城市中流动人口和暂住人口非常多，难以进行准确的估计，如果在进行指标评定时，受到各种主观因素的影响，脱离了本规划区的发展实际，

提出明确的目标体系及其约束条件，强调决策目标的系统性， 合理配置土地资源，并保证决策的可行性、可调性及应变性，在此过程中积极提倡多部门、各专家与技术人员以及土地使用者的参与性，从而完善规划决策。只有符合社会大多数利益的决策才能得到社会大多数人的支持，只有符合法律规定的规划决策才能使政府决策具有法律的威信，才能够在执行过程中减少各种阻力，保证决策的实施。3 . 2增强建设用地规划编制时的预测准确性

导致规划不符合当地的发展。其次是基础数据的采集比较困难，其准确性也难以得到保证，特别是土地质量、土地权属以及

社会经济发展指标等准确数据的获取比较困难，无法依据其进行动态的分析预测。

2 . 2 . 2规划编制工作存在的问题在土地利用规划编制过程中常常受到行政干预的影响，若想让土地利用

的规划顺利得到有关部门的审批，规划者往往按

照上级的规划指标对预测模型进行修正，以达到上级的要求，从而出现不符合实际的规划。而且受到以前计划经济的影响， 缺乏对经济、社会发展所引起的土地供需关系的变化以及区域化的差异性等因素的预测，没有以市场化导向进行土地利用规

在建设用地规划编制过程中，首先应能够克服技术问题， 采用合理的现场调查，结合人口及经济发展的情况，提出合理准确的预测模型，使规划能够满足用地需求，二用不造成浪费，只有解决了编制过程中的技术问题，才能编制出具有指导意义

划的编制，使得规划者不能很好地对土地的经济运行进行正确

并切实可行的规划方案。其次，在预测土地市场供求关系时，

的预测，导致规划期用地量不能符合现实发展情况。2 . 4建设用地规划的审批管理问题对于建设用地规划的有效实施情况，主要取决于用地者能够根据行政执法的要求进行正常的建设活动，而这主要应加强对规划控制性指标在审批前进行管理，并对土地的使用情况和

不搞一刀切，不盲目遵从上级的的干预，在市场为导向的基础上，适当发挥政府的调控作用，增强规划者对土地经济运行的

合理预测，以确定合理土地规划。3 . 3严格建设用地规划的审批流程建设用地规划审批部门应依据法律和政策要求，以土地规划的控制性指标为基准，核发规划建设建议书，并在此基础上

各项建设活动情况进行审批后的管理工作。而在现实情况中， 规划行政管理部门往往对上报的规划设计方案没有进行细致的审查，对违背控制性规划的内容没有进行修改就发放“两证”,抑或是对建设过程中和竣工后的规划验收过程中的违法行为没有进行认真的处理，从而出现不应有的问题。 2 . 5建设用地规划的实施管理问题

审核建设方案，当建设单位已经按照建设规划建议书的指标完成了规划方案后，必须对上报的规划设计方案进行审查，对于

那些违背了控制性规划的设计方案应不予通过。对于审批后的建设检查以及竣工后的规划验收应当严格进行，并对发现的

问题及时督促其处理，杜绝在规划审批后执行过程中的违法行为。

3 . 4完善建设用地规划实施的监督机制

经实践证明，土地利用规划的实施过程中存在的问题较多。首先是对规划法定地位的认识不足，规划用地管理意识淡薄，存在违规用地的现象。土地管理法对于土地利用总体规划

通过建设用地规划的实施，应提高社会按照规划用地、建设用地管理、合理利用土地及可持续发展方面发挥积极的作用。应根据土地管理法中的规定，实行对土地利用的宏观调控及管理，提高对土地利用总体规划的法定地位的认识，确定规 (下转第 9 2页 )

增加了许多规定，为土地利用的宏观调控和用途管理提供了依据，提高了土地利用总体规划的法定地位的认识，然而在实际过程中，那种表面意识仍然存在，没有对规划方案进行详细的

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李

松 生活垃圾“ 2+1”分类收集规划研究

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生活垃圾的分类与垃圾处理模式有着密切的联系。从处理模式来看，餐厨等“湿垃圾”可以堆肥处理；使用填埋或焚烧处理模式的大件垃圾和其他垃圾都要求进行二次分拣，将可回收的、可燃的和不可燃垃圾从中分拣出来，以便进一

第一步，近期： 生活垃圾按干、湿垃圾分类。湿垃圾为厨余餐厨、瓜果蔬

菜等易腐烂的垃圾；湿垃圾以外的垃圾划分为干垃圾。将垃圾桶标识为干、湿垃圾，通俗易懂，既便于民众投放，也有利于拾

步处置。目前，这部分垃圾的二次分拣主要发生在垃圾转运站或垃圾处理场的预处理阶段。因此，在以焚烧或填埋为主体的

荒者从干垃圾中回收废品，同时也能降低垃圾分拣过程中带来的环境影响。 第二步，中期： 增加一类特定垃圾，配备专门的垃圾桶，实行定期收集，特定垃圾可以是大件垃圾、废旧家电、电池、过期化妆品等生活中不常产生的垃圾，具体种类可由各地环卫部门根据实际情况制定；这部分垃圾产量不多，民众需要一定的时间才能积累一定

处理模式下，生活垃圾即便经过居民的分类投放，也依然会进行二次分拣，国内外的经验也表明，垃圾分类不可能一步到位， 适度的分类与分拣是必要的。3 . 5“ 2+ 1”垃圾分类收集规划构想

综上分析可知，生活垃圾分类要兼顾居民、拾荒者和环卫

工作者三方利益。对居民而言，垃圾投放应简单方便；对拾荒者而言，废品分拣时既要方便快捷，也要减小对环境的影响；对环卫工作者而言，应尽量降低垃圾清运的工作强度和难度。如果能在贮存阶段实现垃圾“干”“湿”分类，势必为垃圾从贮存到清运阶段带来极大的便利，同时，有针对性的对有毒有害垃圾、大件垃圾等特定垃圾实行定期收集，在此，笔者提出一种垃

的量，因此，可实行定期收集，定于每个周末或者每个月的某几天进行收集。中期阶段，应积极向民众宣传垃圾分类收集知识，逐步培养民众垃圾分类的习惯；同时，逐步规范管理拾荒

者，为他们配备必要的防护设备，积极引导他们参与到垃圾分类中来。

第三步，远期： 在垃圾分类收运体系完善的情况下，可在垃圾转运站和垃圾处理场设置工作台，吸纳拾荒者成为环卫工作者，使之成为垃圾减量化和资源化的有生力量。

圾分类收集方法，即“ 2+1”生活垃圾分类方式，与同行探讨。“ 2+1”中的… 2’指垃圾主要分为两类，即干、湿垃圾，主要为E t常生活中产生的常见垃圾；“ 1”指特定垃圾，各个城市和地区可以根据地方特色拟定需要专门回收的垃圾，一般为有毒有害或平时较少产生，数量不多的垃圾，针对这部分垃圾可以

4结语垃圾分类应做到通俗易懂，便于实施。生活垃圾分两类，

使用专门的回收容器并实行定期收集如(图6 )。

既利于居民的生活习惯，也利于环卫工人的清运工作，同时，干湿分开也有利于拾荒人员挑选分拣过程中带来的环境影响，客观程度上起到垃圾减量的作用；针对居民家中不常见的有毒有

害和大件、可回收等垃圾，实行定期收集，既方便环卫工人运输管理，也起到了垃圾无害化和资源化的作用。(■_ I烂、不青木抒的垃蕞) (■■坦、青水分酋垃毂) 幡荆注嘲网收的垃镀)

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图 6生活垃圾分类规划示意图

根据简单粗分，循序渐进，分期实施的原则，规划示意图及实施步骤如 (图7 ):

[

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[ 7] h t t p:// n e w s . s i n a . c 0 m . e n/ o/ 2 0 4— 0 0 9— 1 5/ 1 1 3 7 3 6 7 3 3 2 5 s . s h t r r d .图 7生活垃圾清运规划示意图

[ 8]宁平 .固体废物处理与处置. 2 0 0 7: 1 7— 1 8 .参考文献

(上接第 5 5页 )

划在土地利用中的指导地位，增强规划的约束力，一经得到批准就必须无条件地实施。在规划实施过程中简化审批流程，并

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严格审批程序，建立起一整套科学严谨的规章及监督机制来保障规划的实施效果。

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4结论在城市建设用地规划管理过程中，只有提高规划决策、编

制、审批以及执行实施的整个过程才能够保证建设用地得到有效的利用和管理，促进城市化进程的发展，克服城市建设的粗放式发展，达到土地资源的优化配置。

[ 5]陈国建，刁承泰，黄明星等.重庆市区城市建设用地预测研究[ J] .长江流域资源与环境， 2 0 0 2, 1 1 ( 5 ): 4 0 3— 07 4 [ 6]陈会广，曲福田，赵才水等.经济发展产业结构调整与城镇建设用地规模控制——以马鞍山市为例[ J] .资源

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