中国乡镇政府体制改革的方向_目标与重点

时间：2025-05-14

乡镇政府体制改革

2007年1月

第1期(总第157期)中州学刊

AcademicJournalofZhongzhouJan.,2007No.1

【当代政治】

中国乡镇政府体制改革的方向、目标与重点

张新光

摘　要:”乡镇自治”、“乡公所制”、“县政乡派村治”、“削弱乡镇”或“加强乡镇”等政策主张,“弱化”还是“强化”、是“自治化”还是“行政化”存在着严重分歧,也显示出了人们对乡镇的基本功能和地位认识不清。因此,从建设适应社会主义市场经济体制的现代国家的角度,从中国的国情特点出发,探索如何建设现代的乡镇行政管理体制,使中央自上而下的行政系统与乡村治理结构实现有效对接,就成为一个需要深入研究的重大现实课题。

关键词:现代国家政权建设;法治型乡镇政府;公共财政;第三部门;村民自治

中图分类号:D63011　　　　　　文献标识码:A　　　　　　文章编号:1003—0751(2007)01—0021—05　　从世界发达国家和地区的经验看,随着现代市场经济体制的日益完善和现代法治型、民主型、公共服务型国家政权的建立,越是地方基层政府,其行政管理体制越具有多样性、灵活性、有限性、自治性等特征。但在中国,历史上的“乡镇”建制或重视或忽略,或延续或中断,或继承或革新,大多表现为地域性、宗法性、自治性、零散性和非固定性等特征。20世纪上半叶,不管是晚清政府推行的所谓“乡镇自治”,还是民国时期推行的所谓“新县制”,均没有完成对乡村社会的结构集中与整合,国家行政权的下沉只是靠复制旧经济体制来完

(即国家对乡村社会的行成,从而出现了“国家政权内卷化”

方主要是基于减轻农民负担和缓解地方财政压力的考虑,几乎把乡镇政府机构改革变成了“撤并乡镇、合并村组、精简机构、分流人员、压缩支出”这样的所谓“倒逼机制”,结果造成了乡镇一级政府基本处于“有政无财”的尴尬境地。为此,目前学术界提出了“撤销乡镇”、“乡镇自治”、“乡公所制”、“县政乡派村治”、“削弱乡镇”或“加强乡镇”等等政策主张④,这不仅表明了人们对乡镇一级政府是“弱化”还是“强化”、是“自治化”还是“行政化”存在着严重分歧,也显示出了人们对乡镇的基本功能和地位认识不清。显然,从建设适应社会主义市场经济体制的现代国家角度,从中国的国情特点出发,积极探索如何建设现代的乡镇行政管理体制,使中央自上而下的行政系统与乡村治理结构实现有效的对接,努力把乡镇一级行政机构建设成为“有活力、有权威、有效能”的地方基层政府组织⑤,是一个需要深入研究的重大现实课题。

政控制能力低于其经济榨取能力)①。20世纪下半叶,随着新中国的建立与巩固,“党和政府对农民进行以基层政权为中心、为主导的重新组织,把所有的生产、经营、居住及迁徙活动都掌握在基层政权手里,主要的农业资源及其分配由基

②,“层政权支配”政治权力渗透到农民家庭中,家庭的内部

关系、生育、子女教育、婚姻、老人赡养、生产乃至消费等等,

③,国家对乡村社会的整合与政治都受到公社规范的制约”

一、我国乡镇行政管理体制历史沿革的

基本经验与教训

　　传统中国的乡村治理结构是“国权不下县,县下惟宗族,

⑥。但到清朝末年,宗族皆自治,自治靠伦理,伦理造乡绅”

动员达到了历史上前所未有的程度。但这种无所不包且具有强大资源汲取能力的“全能型政府”,明显不适应现代市场经济发展和扩大基层民主政治的客观需要,在实践中也衍生出了诸多的矛盾和问题。于是,最近20多年来,我国不少地

这种传统社会政治结构日趋分化与解体,中央政府权力式微,地方势力迅速膨胀,乡绅精英阶层开始走向了皇权统治

收稿日期:2006—09—20

(ZJUCARD200506)。3基金项目:浙江大学卡特中心资助项目《农村税费改革后乡镇管理体制改革研究》