从国际角度看资源枯竭城市转型

资源的城市获得城市化初级的高速积累,

,

却很难将更为深广的社会资源嵌入到其

产业结构中去展。

引导产业结构的纵深发,

一旦自身矿产资源耗尽,

或者国际

产业形势等产生波动

就会对这些单纯。

产业的城市造成毁灭性的影响因此,

资源型城市的传统危机是扎”,

从困际经骚看资粗枯揭理城市如何转理戴学锋

根于资源观之中的打破资源诅咒要从转变观念入手经验来看,。

“

“

”,

从国外城市的转型

转型的过程同时也是逐步将

支撑性资源由不可再生的资源转向可再生的人力、

技术资源

,

逐步由对资源的开,

采加工转向资源的营造逐步由向“

“

资源观

”

资产观

”

转变的过程,

。

)二 产业结构由单一向复合转变资源型城市转型面临着长期单极。

产业结构发展造成的专业化锁定的问题近年来造过程中,,

在东北老工业基地振兴和改特别是随着,

焦作萍乡大冶 )县级市 和大兴安岭、、

。

由于资源型产业往往成为区域经济的增长高地,

年 !月 !

转型是一场深刻的经济社会变革

,

这

成为经济要素的集聚之所,

,

在

日国务院《务院关于促进资源型城市可国

需要较长期的过程经历过转型的阵痛

。

很多发达国家也都而他们的实践是我,

巨大的吸纳力作用下

各种经济要素被,

持续发展的若干意见》出台

资源枯竭,

,

固化在资源型产业领域处于弱势和从属地位,,

非资源型产业,

型城市转型成为人们越来越关注的热门

们很好的教材

。

借鉴国际经验笔者认为

,

难以形成产业吸。

话题

。

梳理国外资源型城市转型的经验。

对那些工业遗存具有丰富遗产价值的城

引力发展机会明显减少由于锁定效应适应性较差,,

当资源枯竭时

对于我国无疑也有着可资借鉴的意义所谓资源型城市发而兴起城市。

市

,

利用工业遗存实现社会经济转型不。

此类地区的产业应变性

、

,

是指以自然资源开

失为一条可以选择的道路

存在功能性,

、

认知性和政

,

并以资源开采为主导产业的

治性的多方锁定

需要以外力强制性地,

我国的资源型城市是随着工业特,

资渊型篮市转型舫主要路径)一 资源认识从简单向立体转变资源型枯竭

型城市转型变“,

打破

。

各国的转型经历,,

大致上就是打破

别是重工业的发展而兴起并逐步壮大的为国民经济和社会发展作出了重大贡献但是,

多方锁定

产业结构逐步由单一向复合在这其中,,

。

转变的过程

选择最易于打是转型的关键。

自上个世纪

#

年代以来,

,

由于缺

首先要从转,

破锁定的产业进行培育

乏统筹规划和资源衰减等原因

我国东北

资源观

”

开始

。

一般而言,

资源型程,

)三 空间布局由单极向多元转变从各国的发展经验来看,

地区部分资源型城市的主打资源逐渐枯

城市主要依靠不可再生资源

以较为单一

转型的过。

竭

,

面临摆脱经济困境。

、

进行经济转型,

的产业为依托完成初步的城市化和城市的进一步发展。

同时也是空间结构重新调整的过程,

的问题

目前全国现有矿业城镇 %座,

与其相配套的“

“

资源观

”,

这个过程

伴随着城市中心的转换,

、

产业

其中地级市#座市!,

,

地级区盟

座

&

县级,

是相对较为传统的根本性资源,,、

以不可再生的资源为。

重心的外推

总体布局的重置。

,

以及城市

座市属县级区 座县城 !#座。

”

的观念

国外的主要资源型、、、

边界的扩张等

在转型完成后

,

城市或区

建制镇 (座%国家发改委

其中处于成长期的 座 ,

,

城市例如德国的鲁尔地区的城市 )煤钢铁等 法国的洛林地区 )煤炭钢铁

域格局一般由资源型城市的单极布局向多局布局转变线,,

!鼎盛期的#座、

,

!衰退期的 座、

。

根据

城市往往形成新的发展轴。

国土资源部

原国务院振

美国的休斯敦 )石油 炭 展,,

、

日本的筑丰 )煤

以前在经济地理上处于相对弱势边缘

兴东北办会同财政部等单位在

年底

都长期以来主要依靠其优势资源发在其兴旺时期,

的地带相对而言获得了更好的发展机会因此,

完成的《国资源型城市和资源枯竭城市我界定研究》国务院公布了首批 !个资,

一般较少利用和引,

在转型之初。

,

对于这些地块来说

入矿产资源以外的资源

甚至不能意识到。

应提前做好准备

源枯竭城市、

,

它们是阜新、、

、

伊春

、

辽源

、

自身所握有和积累的其他社会资源的“

这样

)四 城市消

费功能逐步凸显

白山盘锦石嘴山白银个旧 )县级市 、

、

资源观

”,

能够使一些具有深厚矿产

资源型城市的转型

,

意味着产业的复

今日中国论坛

#年第

一

(期

总第

一

! 期

从国际角度看资源枯竭城市转型

合化和城市功能的复合化

。

通过转型

,

城

政策指导下的产业援助

,

政府根据国内外,

从国际经验来看

,

有五大关键性要

市产业结构往往由以第二产业为主发展为二三产兼顾、。

市场的变化情况和煤炭产区的具体实际制定和修改产业政策,

素在各区域的成功转型过程中发挥了不可忽视的作用+。

因缘于第三产业的发展

,

设定目标和措施

。

城市功能也往往从单一的生产功能中生发出更丰富的消费功能往需要新的商业地带乐设施等。

第四类是以前苏联和委内瑞拉的资源型城市产业转型为代表的自由放任型模式政府几乎没有采取转型的措施。

政策要素

应选择适宜的政策工具,

。

因此

,

城市往

,

作为地区转型的主导日本式的、

无论是美国式的,

、

、

需要新的生活娱、

特别是,

欧盟式的转型方式,

都需要,

这对于外来的投资商,

对城

前苏联

,

国家的体制是计划经济,

政府。

政府按照实际情况和所需要达到的目标

市中心沿线区块

都是新的机会

。

不参与转型

资源型城市只能停止发展,

设定转型的基本政策取向进一步选择合宜的政策工具。

)五 政策导向由补贴向培育转变从历史上来看,

)二 规划先行

落实转型战略,

政府对资源型城市的

纵观不同模式的成功转型经验

无,

环境要素

。

应重视投资环境的营造、。

,

支持政策变。

,

都经历了由补贴向培育的转政府往往对资源将枯竭的产,

论是美国式的

、

欧盟式的还是日本式的。

加大对生态环境基础设施的投入,

对于

最初

,

转型伊始都是规划先行、

首先通过规划、

,

在资源型产业兴旺时期积累不够城市配套水平不高,,

业给予大量的补贴不成功。

但最终结果往往并给予了产煤地带的,

确定转型模式转型方向转型战略等等将转型的模式形式落实下来,、

,

城市环境较为恶劣的地区来。

例如日本

,

方针

、

方法通过文件的

说这一点是调动市场因素的关键接续产业约化发展,

因此

,

重

点产业进行了连续八次的补贴性政策都没有起到效果,,

,

从而使未来的转型工作,,

成功转型的区域大多选择环境友好型的大多重视重型产业的空间集

最终不得不由援助规

有方向可循有文件可依通过公布规划还可以达成全民的共识,,

划转变为转型规划、

着力于通过政策吸、。

减少投资商的

。

引投资改变产业结构培育新兴产业等由补贴向培育的转变,

顾虑等

使转型工作从一开始就纳入到。

市场要素应视市场环境的营造激励不同组织结构的企业进入入,,,、

。

,

是正视资源枯竭。

正常轨道中来

不同规模

、

不同门类

的事实

,

着眼于未来发展的战略方式

)三 选择切实的产业调整措施为了保障城市衰退产业转型的顺利

特别应注重中小企业的进,

重视第三产业的发展

塑造积极开放,

国外健市转里政奥鸽主县启示)一 必须选择合宜的转型模式从国际几大重点转型区域的转型经历来看,

进行

,

各城市都不同程度采取了区域振,

的竟争环境

扩充或者改变产业生态链。。

兴政策和产业援助政策

并针对转型过。

完成产业链的转型

程中出现的人员安置问题制定就业政策下表对四个区域的产业援助政策、

产业及空间要素

健康的产业结构,

就业政。

应和空间结构配套结构的调整,

。

在规划之初,

作好。

不同的政治经济体制下的资源型,

策

、

区域振兴政策三方面作了系统比较

产业布局和空间布局

一方面完成产业

城市转型方式是不同的

转型方式的选。

)四 明确转型的几个关健要素

同时作好空间结构的重构

择往往扎根于更深层次的社会图景之下从全世界资源型城市转型经验来看,

其

表!

各城市衰退产业调整措施的比较表

政策取向主要可以分为四类美国式的。

+

第一类是

美国是市场式,

,

政府很少做

具体的转型控制工作,

主要做好规划和服务,

城市是兴盛还是衰败,

更多通过。

市场力量和企业自身发展目标决定二类是欧盟式的是政府领导式,,

第

以法

、

德为代表

。

主要

政府成立专门委员会和、

其他组织制定详细的目标计划和政策通过政府各部门调整产业结构,、

,

社会各界的通力合作

,

促进地区产业进步和

经济。

发展

,

最终实现区域经济的腾飞,

转型模也和社、

式的选择市场结构刻联系。

既和经济体制有关,、、

,

会背景有关和产业发展经历地理区位、

城市规模

文化背景等也有深。

第三类是日本式的

日本是产业,今,川国论坛

多「第沙 (期

总第

一

! 期

从国际角度看资源枯竭城市转型

人力要素

。

人力要素在地区转型中发,

结合国际经验

,

我们以阜新为例+

,

认为

领导体系

,

国家和省应从政策上。

、

资金,

挥着重要的作用

应处理好这几个问题,

。

有这样儿点值得借鉴)一 政府主导的模式看,

上给予扶持

一是如何低成本地培育人力资源

使之

,

规划先行,

)二 有选择性地发展多元产业

培

能和新的产业接续

&

二是如何发挥大量

从日本和欧盟资源型城市产业转型对于资源短缺的国家来说通

育新的中小企业

,

提高竞争力,

的高级技术人员的作用&

三是如何解决,

根据国外经验

特别是日本连续性,

大量下岗失业技工的工作问题动力的平稳转移。

实现劳

过国家和地方政府的专门部门来协调转

对资源型产业补贴的经验

单纯对采掘

型是成功的重要保证,

。

从不同转型模式来,,

业的财政援助或价格补贴并不能增强城市的竞争力。

)五 有启示价值的转型经验筛选综观国际转型成功的典型区域,

看阜新更适用日本欧盟的模式同时有美国模式中的一些具体做法也可资借鉴德国、

、

应有选择地发展多元产业,

,

。

培育新的中小企业

提高城市的竞争力。

,

如下几项政策对阜新转型具有重要启示

法国政府在推动老工业区重振过

完成城市产业的转型因地制宜,

对于阜新而言应

,

性意义

+

程中的重要经验是从中央到地方均有从

大力发展可再生资源型的产

表有启示意义的转型经验

事老工业区重振工作的专门机构

,

拥有

业

,

培育多个支柱产业和替代产业,

,

鼓励

以草新为网

,

口借鉴例转里经验“

一批专业性很强的队伍

,

各级政府在老工。

第三产业和非国有企业的发展的中小企业与现有产业。

培育新应考虑,

业基地重振工作中的分工明确

如法国

,

在产业的选择上

,

在中共中央提出的建议中,

十一五

”

规划,

中央政府负责提供援助资金作为中央

政府派出机构的各区政府负责规划的制定和组织实施,

,

、

人力优势的接续性、、

投资的、

将推进资源型城市经济转型列

相对易启动性前瞻性对环境的亲和性以及用地的集约性国际经验表明区,,。

为东北老工业基地振兴的四个重点之一国家“

省政府负责土地整治以及

十一五、

”

规划纲要明确提出

“

建立,

社会事业

,

市政府重点是社区公共服务&,

)三 优惠投资政策的运用

资源开发补偿机制和衰退产业援助机制

德国在联邦经济部下设立联邦地区发展委员会和执行委员会发展委员会,

大多数转型成功的地

抓好阜新

大庆伊春和辽源等资源枯竭,

、

州政府设立地区

是依靠大量政府的倾斜性政策完成转。

型城市经济转型试点和采煤沉陷区治理”。

搞好棚户区改造、

市政府成立劳动局和经济,

移的动力机制问题的初,

例如欧盟成立之,

充分体现了党中央

促进委员会等职能部门地的综合协调。

负责老工业基,。

目标之一就是煤炭钢铁区域的复兴并如地区结

国务院对资源型城市经济转型的高度重视。

同时

,

无论哪一种模式

为此建立了相应的发展基金构基金年,、

当然

,

这些城市在发展过程中积累了,

规划先行的常规轨道是值得借鉴的因此对于阜新而言,

欧洲复兴基金等

。

!# #一 !##

许多矛盾和问题失业和贫困人乏力、

主要是经济结构失衡、

、

一方面应坚持政,

仅德国北威州就从欧盟获得各项资

口较多

接续替代产业发展、

府主导

,

由政府成立专门领导部门,、

先完、

金累计 !

亿马克、

,

主要用于促进就业、

、

生态环境破坏严重,

维护社会稳定,。

成规划工作并进行基础设施生态环境

扶植中小企业技术开放基础设施改造环境治理因此,、

、

压力较大等转型涉及面广难度非常大

投资环境市场环境的营造等应形成国家、

、

。

另一方面

,

人力资源培训和技术服务等

。

阜新在转型中遇到的问题有一定代表性

,

省

、

市

、

区

、

村镇的转型一 !总第 。 期

德国的鲁尔区既可以视为一个转型

今日中国论坛

#年第

一

(期

从国际角度看资源枯竭城市转型

的实验区区”,

,

也可以视为一个经济上的,

“

特

金和工业遗产旅游发展的经费结合起来

,

地方

。

资源型城市的产业转型会造成大、

德国的鲁尔区的成功转型、

背后有

使生态修复的过程同时成为城市转型的过程,

量工人下岗

转岗

,

社会出现不稳定因,

大量的经济补贴

税收减免以及用地政,

通过发展工业遗产旅游及其他以,

素展

,

严重的还会影响整个城市经济的发

策作支撑,

。

环境为主要生产力的产业和企业目标达成一致。

使政府目标、

。

德国政府制定了特殊的政策在贷款,,,

像阜新这样的城市矿产资源开采已至后期

等方面给予优惠鼓励个人创业在美国灾害治,

加之历史欠账太多,

,

现有的价格

第三

,

可以通过从环境修复、

由政府

、

公司

、

工会组织注入社区基金,

体系又没有理顺题,

还存在金融锁定的问,

理工作中积累的人力资本

社会资本等

作为危机时期的补救来源。

同时建立社。

自身增加积累的能力很弱,

很难完,

顺势发展环境产业

。

区委员会负责审查并发放资助,

这些保

全按照美国的模式来完成转型政府主导惠作引导

必须由

)五 充分利用人力资本力的再就业

促进劳动

障体系都值得我们借鉴

建立和健全社

必须要有一定的投资政策优

会保障体系是保持资源型城市社会稳定的重要环节。

,

才有可能完成转型的动力机,

从对国外资源型城市产业转型的分

制问题

。

因此,

一方面阜新应设立自己,、

析可知置。

,

产业转型的最大难点是人员的安,

)七 建立健全法律法规型城市可持续发展、、

,

促进资源

的转型基金更重要的是应努力向国家省争取专项基金,

资源型城市大多产业结构比较单一,。

综合发挥专项基金在,

因而从事资源产业的职工掌握的技能也比较单一文化水平较低

德国

法国,

日本等国的经验表明

,

转型工作中的作用资方面的优惠政策修复协作平台,。

同时应争取一些投

针对这种情况、

,

通过法律手段

明确政府和企业在资源,

美国

、

加拿大

、

澳大利亚

欧盟国家等把,

开发方面的权利和义务

是解决资源型。

)四 形成政府与企业的环境保护和,

城市企业转型与职工培训结合起来

创造。

城市可持续发展的根本之策法对地区开发、

德国矿山

应特别重视吸收通过发

了对转型企业职

工进行培训的有效方式

复垦及资金来源等方面,

展工业遗产旅游营造环境的经验首先政府在接续产业选择上。,

另一方面应

,

应考虑充分发挥大量专,

都作了明确规定

如要求企业主必须对,

业技术人员能力的方式

例如

,

鲁尔区

矿区复垦提出具体可靠的措施

必须预

有意识地向环境友好型产业倾斜境有一定影响的产业沿转移,

对环

在工业遗产旅游开发中所采用的第一人称导游的方式,

留足够的复垦专项资金全资源开发补偿机制,

。

我国资源转型,

,

应逐步向城市边。

结合了专业人员的知识,

城市产业在转型的过程中,

也应建立健

集约占地处理,,

和游客的深度体验、

是一种充分利用人

制定相关法律法

第二时段长

由于环境修复和保护投入大,

力资本的方式

。

规,

从法律上保证资源型城市的可持续。

是需要不断输血的工程

因此

,

)六 完善社会保障体系

保持社会

发展

应重视形成环境修复和保护的自动力机制。

稳定资源型城市是产业工人最为集中的今日中国论坛

可以将环境修复基金

、

灾害治理基

责任编辑 .吴江平

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