区域基本公共服务均等化的跨界治理研究

发布时间：2024-11-25

区域基本公共服务均等化的跨界治理研究

——基于武汉城市圈基本公共服务的实证分析

文章来源： <<国家行政学院学报>> [作者：孙友祥] 发布时间：11-03-28 15:29:48 408

改革开放以来，我国经济社会得到迅速发展，公共服务水平不断提升，但是，区域社会发展尤其是公共服务的非均衡问题差距也日益凸显。以武汉城市圈为例，受经济社会发展的自然分化特别是行政分割、城乡分治和差异化社会政策的影响，区域基本公共服务发展不均衡，并成为经济社会可持续发展的滞障。如何创新城市圈公共服务治理体系，促进基本公共服务均等化成为统筹城市圈经济社会发展的重大现实课题。

一、武汉城市圈基本公共服务均等化的主要问题

基本公共服务均等化意旨政府使全体国民较平等地均衡地享有水平大致相等的基本公共服务［1］。在我国，基本公共服务均等化主要反映在城乡均等化、区域均等化、群体均等化等方面［2］。因此，严格意义上的武汉城市圈基本公共服务均等化是城乡、区域和群体均等化的统一，其均等化问题应该至少从城市与城市、乡村与乡村和城市与乡村等个三个层面加以分析。本文的武汉城市圈基本公共服务均等化问题的实证分析立足于区域、城乡层面，内容包括基础教育、医疗卫生、社会文化、就业、社会保障、环境和公共基础设施等方面，数据来源为城市圈各地《国民经济和社会发展统计公报》和课题组所做的调查与统计。

（一）武汉城市圈的经济差距状况

1.城市圈居民收入差距。无论是相对数据还是绝对数据，城市圈居民收入差距巨大，且呈扩大趋势。2009年，城市圈城乡居民收入比最大的地区是黄石，达2.89，最小的地区是潜江为2.28。虽然武汉城乡居民人均可支配收入只是对应的黄冈城乡居民的1倍，但武汉城镇居民人均可支配收入是黄冈农村居民的5倍以上。

城市圈城乡居民基本收入状况（2009年）

国内生产总值（亿）城镇居民人均可支配收入（元）农村居民人均纯收入（元）城乡居民收入差距

武汉 4560.62 18389 7161 2.57 咸宁 405.15 12338 4873 2.53 孝感 681.2 13562 5131 2.64 潜江 234.01 12613 5531 2.28 鄂州 308.54 13408 5718 2.34 黄冈 700.32 9952 3744 2.66 黄石 597.78 13897 4811 2.89

2.城市圈居民消费差距。从消费总量来看，2009年城市圈城乡居民消费差距最大的地区是黄冈，城乡居民消费比达3.73；最小的地区是咸宁市，城乡居民消费比为2.44。武汉城镇居民人均消费虽然只是黄冈城镇居民人均消费的一倍，但却是黄冈农村居民人均消费的6

倍以上。从消费层次来看，城市圈城镇居民日益关注消费质量，食品支出比重不断下降，恩格尔系数不断降低，而城市圈的广大农村居民还基本在为温饱而忙碌。

城市圈城乡居民消费支出状况（2009年）

人口（万）城镇居民人均消费支出（元）农村居民人均消费支出（元）城乡居民消费差距

武汉 910 12710.29 4901 2.59 咸宁 290.63 8430 3459.82 2.44 孝感 528.7 9949 3764 2.64 潜江 101.63 10048 3031 3.31 鄂州 107.56 10056 2793 3.6 黄冈 735.13 7685 2056 3.73 黄石 258.56 10179 3837 2.65

（二）武汉城市圈基本公共服务差距状况

1.城市圈区域教育投入差距。教育均等化是基本公共服务均等化的重要内容，并且由于教育具有促进后天发展的放大功能，且出生地一般无法选择，因而，城乡教育均等化在公共服务均等化中尤为重要。但是，由于历史及现实的原因，城市圈区域教育发展包括办学条件、经费投入、师资队伍、教育质量等严重不均等。武汉市2009年教育投入最高，达730.66元/人，黄冈市为最低，只有416.3元/人，两者差距达314.36元/人。地方政府教育投入的巨大差距，必然导致地方办学条件、师资队伍、教育质量等方面的严重不均等。

城市圈部分地区教育支出状况（2009）

武汉咸宁鄂州黄冈

教育支出（亿） 66.4917 12.98 5.87 30.6

人均教育支出（元）730.66 443.86 545.74 416.3

2.城市圈区域基础设施建设差距。现在的城市虽然不能说“条条大道通罗马”，农村也不能说有“蜀道难难于上青天”的感觉，但城市圈地区、城乡基础设施的差距是显而易见的。截止2009年底，圈内的武汉市的公路通达率近100%，且90%以上为一级公路；95%以上的人口使用洁净自来水，公共娱乐设施和健身设施非常发达。而农村市黄冈的公路通达率不到90%，且路况较差，两车避让都成问题，很多地方还是泥土路，窄而险；70%以上的人口还没能使用上洁净自来水，农村娱乐设施几乎没有。至于现代通信方面，城市宽带普及、通讯发达，而农村的许多地方手机信号覆盖不够，一些地方无法通讯。

3.城市圈区域医疗卫生差距。近年来，国家通过建立和完善医疗体系、加大医疗队伍和合作医疗制度建设，城镇居民的医疗卫生状况显著改善。反观农村，医疗卫生事业发展缓慢，地区、城乡医疗卫生差距巨大。如武汉市医疗卫生投入最高，2009年达341.42元/人，咸宁地区为最低，只有147.95元/人。武汉市每1000人拥有床位数最高，为3.98人，黄冈市最低，为1.96人。武汉每1000人拥有的医疗技术人员数最高，为6.38人，黄冈市最低仅为0.28人，武汉是黄冈的22.78倍。

城市圈部分地区医疗卫生支出状况（2009年）

武汉咸宁鄂州黄冈

医疗卫生支出（亿） 31.0694 4.3 1.98 12.9

人均医疗卫生支出（元） 341.42 147.95 184.08 175.48

城市圈部分地区医疗卫生服务状况（2009年）

床位总数卫生技术人员总数床位数/1000 技术人员/1000

武汉 36192 58102 3.98 6.38

鄂州 3579 5329 3.33 4.96

黄冈 14382 21000 1.96 0.28

黄石 9029 12063 3.49 4.67

咸宁 6769 9465 2.33 3.26

4.城市圈区域社会保障与就业服务差距。首先，城市圈地区的社会保障与就业支出投入极不均衡。武汉市支出最高，2009年达951.65元/人，咸宁市最低，只有335.13元/人，两地差距近2倍。

城市圈部分地区社保与就业支出状况（2009年）

社会保障与就业支出（亿）人均社保与就业支出（元）

武汉 86.6025 951.65

鄂州 4.55 423.02

黄冈 25.50 346.88

咸宁 9.74 335.13

其次，城市圈社会保障与就业公共服务城乡差距明显。第一，城乡参保率差距大。城市圈农村人口约占城市圈总人口的68%，但是参保的人数却不到40%，比城镇的90%的参保率低得太多。第二，城乡社会保障水平差距明显。城市圈城镇职工基本养老保险人均缴费额是农村的52.6倍，基本医疗保险人均缴费额是农村的30倍。城镇居民最低生活保障水平是农村的2倍。第三，城乡保障范围差异大。城市居民社会保障项目多、内容广，而农村居民社会保障内容狭窄，失业保险、工伤保险和生育保险以及养老保险基本空缺。第四，城乡就业服务差距大。城市有专门免费的就业培训指导服务，而农村居民基本没有。

5.城市圈区域环境保护与社区服务差距。从数量上看，城市圈区域环境保护与社区服务差距大，武汉市环境保护支出最高，2009年达729.6元/人，黄冈市最低，只有85.6元/人，两地差距近8倍。武汉市社区服务支出最高，达615元/人，黄冈市最低，只有246元/人，两地差距1.5倍。从内容上看，城市圈区域环境保护与社区服务迥异。在城市，政府的环境保护和公共安全的责任保障落实虽然还差强人意，但一般的环境事件和公共安全事件能较快得到解决。但在农村，环境保护、减灾避灾的政府职责还没能落实到位，公共安全事件难以解决等。

城市圈部分地区环保与社区服务支出状况（2009）

环保支出（亿）人均环保支出（元）社区服务支出（亿）人均社区服务支出（元）武汉 66.46 729.6 55.99 615.33

鄂州 1.53 142.25 4.10 381.18

黄冈 6.30 85.60 18.10 246.21

咸宁 3.87 133.15 11.1 381.92

二、城市圈基本公共服务非均等化的原因

（一）公民权利赋予体制的分立性

我国公民基本权利的宪法规定是统一的和平等的，但是具体的制度安排与赋予却是分立的。属地安排制度使得公民基本权利的实际享有不仅存在地区、城乡差异，甚至还存在着身份、职业和性别等的差别。首先，是地理位置所赋予的公民基本权利的属地差异，如武汉市公民所享有的主要是“武汉市民”待遇，而其他8个地区的居民，即使是“城里人”，其享有的基本公共服务与武汉“市民”也不能同日而语。其次，是身份差别所导致的差异。城市居民能享有的基本公共服务，在农村却很多难以得到，即使是获得了也要比城市居民付出更多的代价。即存在“市民”待遇与“农民”待遇的差异。总之，同一个基本社会制度下的居民事实上没能享受到同等的基本公共服务。

（二）行政区划管理的分割性

我国行政管理的区划体制具有明显的分离、分割性特征。其与经济区的功能分异和冲突是滋生区域公共服务问题的重要原因，也是影响区域公共问题解决的体制性障碍。如现行的户籍制度将公民分割划片，并把其分成三六九等，不仅存在城市和农村差别，而且有大城市和小城镇、发达地区与落后地区、东部与中西部之别，并由此赋予其不同的公共服务权益。分离性的财税制度造成地方财力极不均衡，如武汉市的人均财政收入是黄冈、咸宁的10倍。地区财力的巨大差异，使得发达地区与落后地区居民的公共服务差距加大。

城市圈部分地区财政收入状况（2009）

财政收入（亿）人均财政收入（元）

鄂州 26.55 2468.39

黄石 59.79 2313.42

咸宁 32.09 1104.15

黄冈 74.90 1018.86

武汉 1005.03 11044.3

（三）经济结构的多重二元性

武汉城市圈不仅存在着城乡两个相互独立运行的经济子系统，而且各地经济发展水平和生产力状况也存在较大差异。武汉市是以工业尤其重工业为主的大都市，其他8个地、市基本是以农业为主导产业，况且每个地区都存在落后农业与现代工业的区分，因此，武汉城市圈经济具有多重二元特征。如武汉市人均国内生产总值是黄冈的10倍、咸宁的5倍。在这

种多重二元经济结构中,地区、城乡生产力发展不同步,生产关系变动也不一致，既存在着以现代化大生产为特征的工业和城市经济，也保留着大量的以农业为主的小农经济；加之普遍实施的地区、城乡隔离制度,直接导致了城市圈基本公共服务的不均等。

城市圈部分地区GDP状况（2009年）

GDP（亿）人均GDP（元）

鄂州 308.54 28685.3

黄石 597.78 23111.08

咸宁 405.15 13940.4

黄冈 700.32 9526.5

武汉 4560.62 50116.7

（四）社会政策的非均衡性

武汉城市圈不仅是一个多重二元经济系统，也是一个多重二元的社会系统。分离性的行政区划政策和分割性的户籍管理政策将城市圈人为地分成相对独立的社会子系统，并由此赋予其不同基本公共服务权益；同时，城乡流动障碍进一步催化和加剧了城市圈基本公共服务的差异性。

首先是非均衡的基础设施政策。地区政策环境不同、政策目标不同，地区基础设施政策的重点和政策力度有着巨大的差异。如武汉市的人均固定资产投入是黄冈的4倍以上，考虑长期的累积效应，两地基础设施服务差距之大不言而喻。

城市圈部分地区固定资产投入状况（2009年）

固定资产投入（亿）人均固定资产投入（元）

鄂州 220.6 20509.48

黄石 343.05 13267.71

咸宁 301.58 10376.76

黄冈 553.3 7526.56

武汉 3001.10 32979.12

其次是非均衡的教育政策与劳动就业政策。虽然总体上国家实行了免费义务教育政策，但地区、城乡的教育资源配置情况迥异，无论是校舍设施、还是教师工资福利以及师资力量匹配和教育经费拨付等，各地各校差异极大。同样的问题也出现在劳动就业上，劳动力市场呈现出“内外有别，公私分明，公开地下”的二元格局。

最后，还有非均衡的医疗政策和社会保障政策。城市实行的是劳保医疗和公费医疗政策，而农村虽然建立了合作医疗制度，但实际上是“民办公助”。就社会保障而言，城市圈地区、城乡居民的社会保障权益差异巨大。

城市圈部分地区社保与就业支出状况（2009年）

社会保障与就业支出（亿）人均社保与就业支出（元）

武汉 86.6025 951.65

鄂州 4.55 423.02

黄冈 25.5 346.88

咸宁 9.74 335.13

三、武汉城市圈基本公共服务均等化的对策建议

行政区划割裂和地方政府利益刚性是影响区域公共服务问题解决的体制性障碍。因此，城市圈基本公共服务建设必须打破行政区划壁垒，建构跨越行政区划边界的治理机制以突破各地政府各自为政的“囚徒困境”［3］并统筹区域规划发展。即建立是一个包括城市圈区域合作组织机构、物质文化基础以及合作激励机制在内的的“超政府”合作体制［4］。

（一）建立以城市圈基本公共服务合作委员会为中心的跨界治理主体体系

以城市圈基本公共服务合作委员会为中心的跨界治理主体系统，其科学架构和有序运行是避免区域市场割据、治理各自为政和区域利益相互遏制等现象发生并形成一种共同参与、激励相容的区域合作机制的关键。否则，不仅会带来区域合作动力的衰减，而且还可能致使合作区域的“碎片化”。

武汉城市圈基本公共服务跨界治理主体系统，是一个包括城市圈各层级政府、超政府机构和非政府组织在内的合作体系。其中城市圈基本公共服务合作委员会在城市圈跨界治理中扮演着“元治理角色”，它不是统治权威，但却是引领者、服务者和协调人。担负着组织政策参与者对话协商以促进团结、协调行为体之间的民主谈判制定制度、并承担补救责任等责任，履行着城市圈基本公共服务均等化建设规划制定与政策选择、统筹地方政府的政策实施与落实、协调区域合作运转并检查监督执行等职责。就城市圈基本公共服务跨界治理主体系统建设而言，首先是建立武汉城市圈首长联席会议，之后再建立各具体领域负责人的直接沟通制度和协调制度，在此基础上设置武汉城市圈基本公共服务建设区域合作常务执行机构和审计监督机构，逐步形成一个包括各层级政府、超政府机构和非政府组织在内的共同治理体系。这种“跨界性”合作构成的“整体政府”，能有效地化解“碎片化政府”之间的地盘竞争和势力范围割据，使得协调上升到一个新的境界［5］，进而达成正数和博弈以最终实现区域社会发展和公共利益的最大化。

（二）建立共同基金、强化区域认同，夯实跨界治理的经济文化基础

合作的基石是共同利益，利益的差异化往往是合作的障碍。因为差异化的利益诉求以及合作利益与成本的非对称是参与合作激励缺乏的软肋，也是城市圈基本公共服务跨界治理成败的关键所在。

从现实上看，武汉城市圈成员无论是经济发展水平还是公共服务状况，无论是公共服务环境还是发展目标都参差不一，而这些差异往往会造成城市圈成员公共服务参与合作激励的匮乏，如果没有相应的政策和机制来改善这种状况，城市圈基本公共服务合作的向心力和凝聚力将明显不足。因此，设立区域公共服务基金、强化合作的根基、层次与力度是公共服务区域合作制度建设中不可或缺的步骤［6］。为此，必须加大各地方政府在公共服务上的公共

财政投入，通过优化财政转移结构和完善财政转移支付制度，拓展公共服务基金来源，缩小合作伙伴之间的差距，避免发展不平衡导致的“合作”破产。

与此同时，强化城市圈区域认同。本质上看，城市圈一体化始于经济，拓展于政治、社会，但将终结于文化。没有文化的融合与区域认同，就没有真正意义上的一体化城市圈。然而，城市圈区域认同是区域发展中长期利益博弈和整合的结果，并且还存在着诸如地方与地方、城市与乡村的认同建构的不一致障碍，因此，区域认同仅仅依靠自然演进是不够的，必须有政治力量的主观建构和公民社会的广泛参与，需要通过动员政府的政治执行力，强化区域精英的驱动力和提升“区域公民”社会的协同力，促进区域共识，夯实城市圈公共服务跨界治理的文化基础。

（三）调和行政区与经济区功能，创新跨界治理路径与机制

行政区与经济区的功能分异与冲突，既是滋生城市圈公共服务问题的重要原因，也是影响城市圈公共服务问题解决的体制障碍。区域合作的关键在于创新治理路径，调和、整合行政区与经济区功能。

第一，以城市圈一体化空间布局为依托，统筹城市圈基础设施建设。包括以优化资源配置、提升产业整合水平为目标，围绕城市圈产业转移推动基础设施建设；以加快城市圈交通网建设为中心，以交通管理一体化为目的，加大道路基础设施建设；以公用事业一体化为目标，以统一城乡发展布局和乡村集中规划建设为重点，完善城市圈公用基础设施建设；以建设农业现代基地为重点，以推进农业产业化和现代化为目标，加强农田水利基础建设等。

第二，以丰富城市圈基本公共服务合作载体为线索，建立城市圈区域性信息化平台。如公共信息的资源整合与信息共享，不仅是区域跨界治理的前提，而且有助于降低市场交易成本，提高效益。还如在城市圈医疗卫生系统可以尝试共建共享平台，包括医疗技术协作平台、人才培养平台、学术交流平台、成本控制平台、医疗信息平台和科研资源平台，以达到共享医疗信息、均衡医疗服务、提高医疗水平的目的。

第三，以夯实城市圈区域合作的经济基础为中心，强化基本公共服务合作的物质基础。目前，较为紧迫的就是城市圈区域性产业链的建立、共同市场的形成以及生产要素的优化配置与功能互补问题，尤其要注重开发武汉中心城市的综合功能，充分发挥其在区域发展中要素配置、产业扩散、技术创新和信息流转中的中心作用［7］，通过城市圈的聚合与整合，强化区域市场一体化、产业布局一体化和环境保护、生态建设一体化，促进区域经济社会发展的成本最小化和效率的最大化。

第四，以均衡公共服务为依据，实现城市圈社会政策的一致化。包括破除分立性的公民权利赋予制度，建立按居住地登记户口的新型户籍管理制度，实现公民权利赋予的平等化和法制化；建立统一的经济结构，制定和实施科学合理的区域发展规划和政策，规范地方政府竞争，破除地区、城乡分立的财政体制，建立统筹城乡公共财政体系［8］；实施统一的社会政策，整合、联动与共享教育、文化、医疗卫生等社会资源，均衡社会服务。

第五，创新政府、市场与公民社会合作机制，建立多中心的公共服务体制。城市圈基本公共服务均等化有赖于政府，更取决于横向与纵向的政府间关系以及政府与私人部门、非政

府组织和市民之间的关系。伴随着政府与市场和公民社会的关系从等级、权威向网络和伙伴关系的转变，公共服务供应的联邦制选择成为必然，包括直接生产、协调生产、共同生产、政府合同生产、私人合同生产和特许生产等。只有实现治理主体从单一到多元的转变，充分发挥市场、社会在公共服务供给中的资源配置优势作用，才能实现基本公共服务治理目标、治理价值从差异化向均等化的转变。

［参考文献］

［1］迟福林理顺关系力促公共服务均等化［N］中国改革报，

2007-2-8

［2］幸鸣逐步实现基本公共服务均等化［J］江淮，2007，(2)

［3］殷存毅区域协调发展:一种制度性分析［A］

167

2009，公共管理评论(第二卷)［C］北京: 清华大学出版社，2004

［4］孙友祥城乡基本公共服务均等化：价值、困境与路径中国行政管理［J］

（7）

［5］［美］斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D2008

2 埃格斯网络化治理［M］北京大学出版社，［6］卓凯，殷存毅区域合作的制度基础:跨界治理理论与欧盟经验［J］财经研究，2007，

（1）