金融监管与货币政策

金融监管向以市场和法规为导向的风险型监管转变。中国加入世贸之后，金融监管由原来强调行政审批的合规型监管，正在逐步转向以市场和法规为导向的风险型监管。与行政性监管的缺陷相比，法律监管具有强制性、规范性、稳定性、可预测性的优点。此外，及时根据市场环境变化调整游戏规则，也是金融监管改革的重要内容。在分业监管和机构监管格局下构建有效的协调机制。货币政策在稳定的基调下要适应市场要求。十六届三中全会确立的货币政策目标是稳定币值、保持总量平衡、维护金融稳定、防范系统性风险。与此同时，金融市场的发展也对货币政策提出了新的要求。

一、金融监管与货币政策冲突背景下的新选择

金融监管和货币政策之间的冲突由来已久，在我国也不是什么新鲜事。在我国金融监管和货币政策合一的体制下，由于金融监管不力所导致的金融风险，自然地集中于中央银行。特别是１９９６年以来，在整顿金融秩序、防范金融风险的过程中，身兼二职的中央银行实际上起的是一个“消防队”的作用，四处救火，到处掏腰包，本来风险分散在社会各个点上，被中央银行一救，全部风险都集中到中央银行身上了。因此，在金融监管与货币政策冲突的背景下，必须选择新的金融监管框架。这也是由我国近几年的经济金融改革的现实所决定的。

实际上，迄今为止世界上并不存在一个公认的最佳金融监管模式。金融监管的发展及其演变是与该国的金融结构密切相关的。不同的金融结构会引致不同的金融风险结构，为适应金融风险控制的需要，金融监管也应该形成相应的制度安排与分工结构。这样，金融结构的变动趋势直接影响甚至决定着金融监管的变革取向，而金融监管在适应金融结构变动的同时，也将对金融结构调整和变动产生反作用力。基于此，我国在进行金融监管变革、选择新的金融监管框架时，就必须从我国金融发展的现实情况出发，既要重视和适应金融监管专业化发展的趋势，又要看到金融监管与货币政策分立的基础，并要努力创造和完善这些基础的。

１、中央银行在货币政策的制定和操作上具有较强的独立性是将银行监管职能从中央银行分离出来的必要条件。如果一国中央银行货币政策的制定和执行缺乏应有的独立性，那么，进行金融监管职能调整的同时，必须更加注重增强中央银行在货币政策方面的独立性。

２、从国际趋势来看，西方发达国家进行金融监管机构变革的目的是为了适应金融国际化和金融混业化的需要。其中，尤其是银行业、证券业和保险业的混业加速趋势带来的金融混业经营压力使得分业监管的框架不能适应金融监管的客观需要。从这点上说，我国金融监管框架的变革也要密切关注并积极适应我国金融混业化发展的需要。

３、一个完善的金融监管体系是由可信的监管机构、有效的监管制度、敬业称职的监管人员、强大的信息支撑系统和资金保障等方面组成的一个有机整体。因此，我国金融风险的化解不可能仅依靠监管体制的变革就可以实现，它

还需要与完善金融机构内部治理、加强金融机构外部市场竞争和约束等协调配合，共同发挥作用。

４、雄厚的财政基础和存款保险制度是金融监管职能分立后出现金融风险的重要保障。西方国家大多具有由财政资金化解金融危机的实力，而且大部分国家都建立了完善的存款保险体系，中央银行基本上不对出现危机的金融机构单独承担救助性的资金援助。因此，加强防范或化解金融风险的制度建设也是至关重要的。

二、深化金融改革，加强金融监管，促进经济发展

１、妥善处理好货币政策与金融监管的关系

成立银监会的理由之一便是中央银行在执行货币政策和履行监管职能时的双重角色冲突，但是成立银监会并不意味着两者之间的冲突得到彻底的消除，而只是将这种冲突外部化了。事实上，在发展中国家，金融监管和货币政策在具体执行过程中还是具有较高的一致性的。在我国，银监会分立之后，如何在货币政策和银行监管之间做出明确的制度安排，以保证二者之间既相互独立，又能信息共享和有效协调，就显得十分重要。众所周知，监管职能分设后的中央银行享有充分的货币政策信息和不完备的金融监管信息，而部分有用的微观监管信息的流失，必然会影响货币政策宏观决策的制定和实施，而且，我国当前货币政策工具的效果对银行监管职能有相当的依赖性。在这种背景下，中央银行不直接履行金融监管职能，可能会降低货币政策工具的有效性。同样，新设立的银监会享有充分的银行监管信息和不完备的货币政策信息，这也使得金融监管缺乏了以往所拥有的中央银行宏观面的金融信息（事实上，中央银行在货币政策和支付系统方面的信息和经验往往是金融监管决策的重要参考）。更为重要的是，即便是成立了银监会，在金融机构出现流动性危机时，也仍然需要中央银行以最后贷款人的身份向陷入流动性危机的金融机构提供资金支持。为此，进一步完善中国人民银行、银监会、证监会、保监会之间的联席会议制度，加强货币当局与监管当局之间的信息沟通与交流，妥善处理好货币政策与金融监管的关系，既十分必要，也极为重要。

２、做到金融监管“三驾马车”的协调

从国际金融发展的趋势来看，随着金融创新的深入，不同金融机构之间的边界越来越模糊，从而使得金融监管逐步从以机构监管为主转向以功能监管为主。功能性金融监管是依据金融体系的基本功能而设计的监管框架和监管方式，关注的重点不再是金融机构本身，而是金融机构的业务活动及其所能发挥的基本功能。它可以实施跨产品、跨机构、跨市场的协调，有利于克服多个监管机构所造成的重复和交叉管理。从我国金融业发展的现状和趋势来看，走向功能性监管已成为改革的方向。而且，银监会的成立可以说为下一步的金融功能性监管的实施准备了一个基本的平台。当前的重点是，协调好银监会、证监会和保监会的关系，共同负责金融机构从市场准入到退出的全过程监管，妥善处理好各个层次上的监管冲突，既防止监管不足，又避免监管过度，切实监测和防范我国金融部门的整体风险。

３、不断强化货币政策的独立性

无论从历史上看还是从国际上看，为了实现宏观经济的稳定，促进国民经济的持续增长，保持货币政策的独立性是至关重要的。在近年来世界范围内的金融改革中，各国都将加强货币政策（中央银行）的独立性放在了极为重要的地位。从我国的实际情况来看，经过反反复复的通货膨胀和通货紧缩的考验后，作为中央银行的中国人民银行在独立执行货币政策方面已经取得了明显的进步。但是，也要看到，在我国货币政策的决策上，中央银行还是缺乏应有的独立性；在具体的政策操作上也缺乏应有的规范和透明，中央和地方部门的行政性变相干预仍然存在。比如，在处理银行不良资产的过程中，各级政府往往以种种手段迫使中央银行投入再贷款或增加债转股，或者通过拯救即将破产的地方性金融机构从中央银行争取再贷款等。因此，不断强化中央银行及其货币政策的独立性，赋予中央银行更大的决策权——至少能够独立选择和制定货币政策取向，决定利率、汇率水平和货币供给数量，对于保持一个稳定的货币环境至关重要。

４、进一步加强金融监管，支持经济稳定发展

从全球的发展趋势来看，金融监管正在进行四个转变：从分业监管向混业监管转变，从机构性监管向功能性监管转变，从单向监管向全面监管转变，从封闭性监管向开放性监管转变。为了提高我国金融监管的水平，有效地防范和化解金融风险，当务之急是根据我国金融市场发展的状况及时清理和完善现有的法律法规，尤其是加强我国金融业市场准入、业务规范、行业竞争、市场退出和金融网络化、电子化等方面的立法工作。同时，要及时更新金融监管理念，明确金融监管的内容，实行金融监管模式、金融监管手段、金融监管内容等方面的创新，以使我国金融监管迅速从传统的合规性监管向经营性风险监管和功能性监管转变，从单纯维护金融安全监管向兼顾金融安全和提高金融业核心竞争力方向转变，从外部监管向内外结合型监管转变。另外，还有必要建立和完善金融业信息披露机制，统一和量化监管标准，完善金融机构的非现场监管，加快金融信息系统的基础设施建设。当然，任何良好的制度都是要靠人来制定和执行的，因此，完善金融监管队伍的建设，提高金融监管人员的素质，也是加强我国金融监管的一个不可缺失的重要方面。

三、货币政策与金融监管必须协调

由于金融监管不力所导致的金融风险，自然地集中于中央银行。银行监管与货币政策相互独立，不应忽视货币政策与银行监管的互动关系。尤其是当这种分立成为现实时，更应准确地把握货币政策和银行监管之间的互动关系、进而据此建立银行监管和货币政策之间的有效协调机制。因此，当前必须特别强调货币政策与银行监管的协调。

第一，货币政策与金融监管政策的协调。货币政策不仅影响资产的相对价格，而且往往决定某些行业和企业的命运。例如，中央银行调整利率的决定，会通过净利差的变化影响商业银行的利润水平。在极端情况下，过于狭窄的利差甚至可以使经营状况好的银行陷入资不抵债。因此中央银行在制订货币政策时，必须充分考虑金融机构的财务状况，避免由于货币政策失误而触发银行危机。反过来，银行监管政策也会抵消货币政策的作用。以资本充足率的反周期性质为例，当经济处于衰退的时候，无力偿还银行贷款的企业增多，银行的不良贷款增加，因此需要计提更多的专项贷款损失准备金。假定其他条件不变，

这时银行如果要保持较高的资本充足率，不得不减少新发放的贷款，甚至还要设法提前收回贷款。如果惜贷成为银行的普遍行为，就会出现信贷紧缩，从而使经济衰退加剧或延缓复苏的到来。在这种情况下，宏观经济政策目标和审慎监管目标会发生冲突。由于这一原因，银行监管当局的资本充足率要求应该是顺周期的，即在经济景气时要求银行补充资本，这才有可能在经济衰退时适当放松资本充足率要求，使银行保持合理的信贷能力。

货币政策和金融监管之间的协调关系，在防范和处理银行体系性危机方面尤为突出。商业银行的性质决定，即使那些资本充足的银行，也可能会产生流动性困难，甚至会由此引发系统性的银行危机。单纯的银行监管机构没有创造货币的功能，因此也没有能力提供流动性。相比之下，中央银行独到的创造货币的功能，使它有能力在必要时以最后贷款人的身份有条件地向陷入流动性困难的银行提供资金支持。中央银行要妥当运用最后贷款人职能，有必要充分了解具体银行的经营状况。如果中央银行没有监管职能，会发生其信息、责任、权力的不对称，并由此导致最后贷款人职能运用过滥，从而引发道德风险；或运用过严、过迟，从而错过防范银行危机的最佳时机。

即使在成立了综合性金融监管机构的发达国家，也都为银行危机时的资金救助问题做了正式安排。在银行问题较多、金融危机概率较高的国家，现实会逼迫中央银行频繁地行使最后贷款人职能。如果把金融监管职能从中央银行分离出去，显然不利于防范和处理金融危机。对市场退出成本货币化，在相当长的时间里也许是不得已的选择。这就更加需要金融监管和货币政策之间的协调配合。这样，由中央银行绕负责货币政策和金融监管，可以减少协调成本和避免延误决策的时机。

在中央银行不直接负责金融监管的情况下，是否能够保证二者之间的有效协调呢？在实行英美法系的国家，法律除了较好地保护债权人之外，还给政府部门之间的协调与合作留有了充分余地，使政府机构之间可以通过备忘录等形式，协调应对不断变化的形势。英格兰银行和金融服务局就是在这种法律体系内实行互相介入。英格兰银行和金融服务局的负责人交叉参加对方的理事会。澳大利亚、日本、韩国的中央银行和金融监管当局之间也有类似安排。即使这样，这种安排只能涉及重大的宏观层面上的决策，充其量是一种补救措施，不可能完全代替客观上必须的那种密切协调。而在那些实行欧洲大陆法系的国家〈例如相当多的发展中国家〉，政府部门之间的协调则更为困难。在这种法系内，把银行监管保持在中央银行内部，也许有助于降低协调成本。

中央银行为了审慎的目标提供的流动性支持是否与货币政策目标矛盾呢？如果具体分析，会发现这种矛盾发生的概率很小。因为向单个银行提供流动性支持，不至于造成通货膨胀压力。而如果整个银行体系发生流动性短缺，银行系统发放贷款的能力减弱，实际上具有通货紧缩效应，中央银行提供流动性也不会触发通货膨胀。

第二，货币政策信息与银行监管信息的互补作用。中央银行通过支付清算体系，可以方便地监控银行的资金流向和流动性，也可以通过非现场手段收集银行信息。但是通过现场检查获得的单个银行的具体印象，是无法替代的第一手资料。中央银行如果既负责货币政策也负责银行监管，银行监管与货币政策司局之间的信息共享就比较容易实现。至少中央银行的高层领导可以随时获得来自两方面的信息。但是，倘若银行监管职能由中央银行以外的独立监管机构承担，信息的交换就会出现机构性的障碍。几乎所有银行保密的法律都规定，

现场检查中获得的银行信息不得向第三方提供（司法机关犯罪调查除外）。有些国家，例如英国，通过在中央银行、财政部、金融服务局之间签订谅解备忘录的办法，对信息共享作出明确规定。这种办法只能在一定程度上解决信息共享的问题，跟中央银行直接从事监管获得第一手信息，在时效、详细程度、完整性等方面不能相比。发展中国家的信息质量较差，尤其是公共领域的信息更差，不能指望通过普通意义上的信息共享进行有价值的分析，因此货币政策和金融监管两方面信息的互相依赖程度更高。

第三，发展中国家银行监管的环境与目标。在成熟的市场经济国家，由于法制、会计等基础设施健全，市场约束力强，金融机构有较好的治理结构和内控机制，再加上金融监管框架和较高的人员素质，金融监管基本在一个相对稳定的条件下进行。这些条件容许监管人员高度分工和专业化，监管行为也基本上可以保证连续性。相比之下，在发展中国家，上述条件尚不具备。监管当局在人才和资源匮乏的情况下既要解决历史遗留问题，防范随时可能爆发的局部和系统性金融危机，又要进行监管框架的建设、监管法规和程序的开发与不断修订、促进金融市场机构的发展，以及制订银行业重组中涉及的公共政策。这样，消费者保护虽然不是奢侈品，但是与发达国家相比，毕竟紧要的程度不同。此外，在银行业占主导地位。并且银行资产过度集中在少数几家大银行的情况下，中央银行如果没有监管职能，就没有对银行行为施加影响的能力，因此其宏观经济政策效果就会大打折扣。

第四，中央银行的特殊地位与监管的独立性。凡是那些在中央银行以外成立综合监管机构的国家，一般要通过立法解决监管机构的独立性，以及通过向监管对象收费解决资金来源问题。但是，发展中国家很难做到这点。相比之下，由于传统和专业的原因，中央银行比其他政府部门享有较多的独立性。并且由于货币创造功能，中央银行的资金来源总能得到最起码的保证。倘若金融监管从中央银行分离出去，则可能导致监管地位的下降。

综上所述，银行监管职能留在中央银行，从理论上看似乎利大于弊。值得注意的是，即使赞成综合性金融监管模式的人，对此也持谨慎态度。甚至英国金融服务局的总裁也认为，发展中国家不具备综合性金融监管机构的前提条件。英国著名学者古德哈特，以及泰勒、考夫曼和保利等人，也都持同样见解。 但是应该指出，货币政策与银行监管政策的协调与互补作用不会自动产生。如果没有正确的金融监管理念和制度，没有适当的外部监督，即使银行监管职能保留在中央银行，信息共享和政策协调也不会实现。货币政策和银行监管之间的关系既可以产生积极的效应，也可以被滥用，因为中央银行创造基础货币的能力可以方便地被用来弥补监管的失败。由此可能诱发的道德风险，在平时会削弱监管当局为构造监管体系和框架所必须作出的努力，以及在面临潜在的金融危机时拖延采取果断措施，从而最终加重纳税人的负担。本文提到的金融监管专业化问题，实在是实现有效银行监管的必要条件。实践证明，与中央银行同时负责货币政策和金融监管的情形相比，一个专门行使监管职能的机构，既有动力也有条件在金融监管的专业化方面作出持续不懈的努力。