政府公共投资建设项目运行态势及政策建议

2010年第6期总第72期

江西财经大学学报

NO．6，2010SerialNO．72

政府公共投资建设项目运行态势及政策建议

———基于870份调查问卷的统计分析

杨飞虎

（江西财经大学经济学院，江西南昌

330013）

摘要：为了不同维度调查当前政府公共投资建设项目的运行态势，我们对北京、南昌等8个城市进行了

870份调查问卷调查。调查结果分析表明，当前我国政府公共投资建设项目的问题突出体现在项目腐败问题和项目运行效率低下。应通过建立与完善思想道德预防机制、项目权力约束机制、项目规范管理机制、激励与约束机制、建立健全相关法律法规体系来规范我国公共投资建设项目的运行。

关键词：政府公共投资；建设项目；低效率；腐败；权力约束机制

中图分类号：F062.6文献标识码：A文章编号：1008－2972(2010)06－0014－06

一、引言

政府公共投资建设项目是维持社会生产和生活的基础，是支撑城乡健康运行的命脉，对经济社会的可持续发展，促进和谐社会构建起着重要作用。随着我国政治、经济体制改革不断深化，城市化迅猛发展，政府公共投资建设项目运行面临新的形势。如何在公共投资建设项目决策管理中使有限的公共资源满足尽可能大的公共利益，需要从理论上做出新的探索。特别是面对我国公共投资建设项目领域中出现的项目决策失误率居高不下、形象工程泛滥、“豆腐渣”工程频频曝光、官员贪污腐败等问题，改革完善我国公共投资建设项目运行制度设计，提高项目运行效率已迫在眉睫。

随着2008年全球性的金融危机的暴发，中国的宏观经济运行受到严重影响，经济下滑压力很大，国家采取了扩张性的财政政策，通过扩张性政策，拉动内需，推动经济增长。由于公共投资建设项目对经济的正向推动作用，并且其具有自然垄断性和公共物品等特性，被认为是政府干预经济的有力武器。面对国际金融危机，我国政府果断实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并具体推出了4万亿的投资，以推动经济增长。虽然这次投资的具体领域包括了保障性安居工程、农村民生工程和农村基础设施、铁路

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收稿日期：2010-09-18

和公路及机场等重大基础设施建设、医疗卫生、文化教育事业、生态环境工程、自主创新和结构调整及灾后重建等方面，但公共投资建设项目规模近75%。毫不夸张的说，公共投资建设项目成为我国“保增长、保就业、抗危机”的关键。然而，这些公共投资建设项目的运行效率如何是一个值得研究的问题。

二、文献回顾

当今时代，公共投资建设项目在社会经济发展中的重要作用受到世界各国政府的普遍重视。马斯格雷夫和罗斯托等人同时指出，在经济发展的早期阶段，为启动经济，促进经济快速成长，政府应增加公共投资，用于改善基础设施，为私人投资提供良好的外部。到经济发达阶段，公共投环境，加速经济“起飞”

资仍应保持稳定的经济增长，此时公共投资的重心应从注重基础设施等“硬件”向教育、保健、社会保障

[1]

等能够直接增加社会福利的方向转移。

然而，政府公共投资建设项目对经济增长的影响是否正相关，国内外学术界有着不同的认识。石涛（2009）认为主要有三种代表性观点：一是认为公共投资建设项目的投入将会对经济增长起到积极的或正相关的推动作用。二是认为公共投资建设项目的投入对经济的带动作用并不明显。研究表明，公共基础设施投资的回报率并没有文献中所描述的那么高，而对

基金项目：国家社会科学基金项目“公共投资腐败问题及其治理研究”（09CJL017）

作者简介：杨飞虎，江西财经大学副教授，经济学博士，主要从事宏观经济理论、投资经济理论研究。

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研发的公共投资具有较高的社会回报率。三是认为公共投资建设项目投入对经济增长的效应非常复杂，应该具体情况具体分析。基础设施投资与经济增长之间并不是简单的单调关系，若公共支出尚未达到最佳规模，则增加公共支出对经济增长产生正的影响，当超过最佳规模后，会产生负的影响。同时，基础设施对经济增长的积极作用取决于和其他条件的协同才能实

现。

[2]

国内的学者贾俊雪等（2006）、王玺、张勇2009）先后对公共投资建设项目和经济增长的关系进行了实证研究，总的观点就是从宏观层面来看，现

阶段政府公共投资建设项目促进了经济增长。

[3-4]

政府公共投资建设项目对经济增长的促进机制之所以广受质疑，腐败问题是一个重要原因，特别对于许多发展中国家，腐败问题尤为严重。公共投资领域不断爆出的腐败丑闻，造成社会风气影响恶劣，公共投资效率低下，社会资源严重浪费，经济社会发展成本被提高，严重制约公共投资对经济增长的积极促进作用。Cain和Rotella（

1990）研究了公共投资领域的腐败行为对公共投资决策的扭曲，即“鼓励”出台了

许多大型和不必要的公共基础设施投资项目。

[5]

Tanzi和Davoodi（1997，2000）发现，腐败会增加政府投资额，因为公共支出中的项目使负责官员掌握了权利，得以收取贿赂；腐败造成公共开支不再用于必要的运行和维护，而用于购买新设备；腐败会使政府减少对医疗和教育事业的投资，因为这两项寻租的成本太高；腐败削弱了政府征税的能力，从而可能减少税收收入。同时，腐败导致一国产生更高的公共投资需求、更低的政府收入、更低的用于现有公共基础设施的必要的运行和维护支出以及更低的公共基础设施的质量。因此，腐败通过提高公共投资规模但降低投资

效率来阻碍经济增长。[6-7]

Mauro（1997）研究指出官员

腐败对私人投资有着强烈的负面影响，腐败相当于一种难以预见的“暗税”，其不确定性越大，对私人投资的损害也就越严重。腐败使官员在公共支出决策时，往往偏好投资性支出，忽略经常性支出。一方面造成已有公共工程因维护不足而效率发挥不好；另一方面，用于教育或者医疗卫生的开支过低。他指出通

过公共投资提高教育程度会促进经济增长。

[8]

其他学者也发现了类似的腐败对经济增长的不利影响。鉴于公共投资领域腐败问题的严重危害，M.EmranulHaque和RichardKneller（2008）通过三阶段最小二乘法联立方程模型实证检验得出腐败增加了公共投资，却降

低了经济增长的效率的结论。任何治理和减少腐败的政策都有助于提升公共投资效率并对经济增长产生积

极的正向推动作用。

[9]

三、政府公共投资建设项目运行态势调查设计为了全面了解政府公共投资建设项目运行态势，我们设计以下调查内容：（1）对当前政府公共投资建设项目的看法调查；（2）政府公共投资建设项目运行效率调查；（3）对政府公共投资建设项目监管的看法调查；（4）如何获得政府公共投资建设项目调查；（5）对政府公共投资建设项目中腐败问题的调查；（6）解决当前政府公共投资建设项目存在问题的建议。

针对调查内容，为了确保本项调查的科学性、全面性、调查对象选择的多样性、合理性和代表性，在充分考虑地理位置、社会经济发展水平、区位条件、资源禀赋等因素的基础上，采取分层随机抽样方法。在经济发达地区选择了北京市、上海市、杭州市；经济一般地区选择南昌市、武汉市、长沙市及合肥市；经济欠发达地区选择安徽阜阳市等作为样本调查城市。在上述城市里通过邮寄调查、面访调查以及电话调查等方法进行问卷调查。

为了保证调查质量，在正式调查之前，在江西省南昌市进行了预调查（试验调查），并根据预调查的经验进一步修改问卷，从而增强了问卷提问和答题选项的针对性。本项目调查对有关调查员进行了政府公共投资建设项目知识和经济调查方法的培训，使调查员熟悉调查问卷，掌握访谈技术，并增强责任心。本项目调查深入接触上述调查城市的有关政府机关、企业单位、高校及民众进行调查，共收回有效调查问卷870份。调查对象遍及政府官员、企业管理人员、高校教师、普通市民、高校学生等，具有较广泛的代表性。由于相关调查内容的敏感性，为确保调查对象的较好配合，能真实反映自己的观点和看法，本项调查完全采用匿名方式进行，问卷设计中没有突出调查对象的分类。事实上，邮寄给企业的问卷很少回收，这反映企业对本项调查的疑虑。对普通市民的调查，鉴于有些市民专业知识及民粹情绪的影响，有些结果可能不很合理。但由于样本规模较为合理，在消除了这些“噪音”后，调查数据仍反映出较好的规律性及表现出对相关调查内容较强的说服力。

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四、政府公共投资建设项目运行态势调查数据分析调查阶段完成后，我们对调查问卷数据进行了分析，以下是各项调查内容数据处理的结果。

（一）对当前政府公共投资建设项目的看法调查在回收的870份问卷中，本项内容有效问卷869份。有331位调查对象（38.1%）认为我国政府公共投资建设项目腐败横行，应加大监管力度；有239人（

27.5%）认为我国政府公共投资建设项目应引入市场机制与民间资本；另外，有181人（

20.8%）表示我国政府实施公共投资建设项目十分必要，需要加大投资；还有208人（23.9%）认为我国政府公共投资建设项目效率低下，应该控制规模。

由此可见，多数人对我国政府公共投资建设的运行不太满意，认为官员腐败，在项目建设过程中给少数心怀不轨者中饱私囊提供了可乘之机，导致工程建设领域成为经济违法违纪案件特别是贪污贿赂案件的“高发区”

，致使国家遭受严重损失，影响了党和政府的形象。因此，加强公共投资项目的监管刻不容缓，需要引起高度重视。

（二）政府公共投资建设项目运行效率

在回收的870份问卷中，关于当前我国政府公共投资建设项目运行效率的问题，有效问卷868份。在接受调查的人中，关于当前我国政府公共投资建设项目运行有效率的问题，有440人（50.6%）认为我国政府公共投资建设项目运行效率“一般”

；有206人（23.7%）认为“较有效率”；有30人（3.5%）表示“很有效率”；有154人（17.7%）认为“没有效率”；有38人（4.4%）认为“完全没效率”

。因此，调查对象对我国政府公共投资建设项目运行效率的总体评价是一般。由此可见，加强当前我国政府公共投资建设项目运行的效率势在必行。

对于影响公共投资建设项目运行低效率或决策失误的最主要原因，参与本次问卷调查的人说法不一。其中，有339人（

39.0%）认为“决策分权机制不健全”；有244人（28.0%）认为与“领导个人决策”有关；有264人（30.3%）认为与“腐败因素”有关；有241人（

27.7%）认为“缺乏专家、公众、执行者参与”；另有115人（13.2%）认为“缺乏科学论证”；116人（13.3%）认为是“违反决策程序”导致的。由此可见，我国政府公共投资建设项目立项程序不够透明合理，个别项目没有进行深入论证，或不按立项批复要求，随意扩大建设规模，凭地方一些领导的好恶，盲目上马，使项目决策过程流于形式，导致“政绩工程”和“面子工程”的出现。

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（三）对政府公共投资建设项目监管的看法1.政府对公共投资建设项目的监管效果

关于政府对公共投资建设项目监管效率性的问题，认为监管“效果一般”的人最多，有370人（42.6%）；其次是认为监管“效果很差”

，有362人（41.7%），二者的比例之和为84.3%。认为政府对公共投资建设项目的监管"非常有效"的人有44人，仅占总人数的5.1%。这说明关于政府对公共投资建设项目的监管，公众还是没有信心相信政府的监管有效率。

2.公共投资建设项目中专家咨询机制

关于公共投资建设项目中专家咨询机制面临的问题，有449人（51.6%）认为是“专家服从领导意识”；认为公共投资建设项目中"专家咨询机制流于形式"的有251人，占总人数的28.9%；另外认为“专家无责任约束”的有182人，占总人数的20.9%；认为“专家不专”的有140人，占总人数的16.1%；还有27人3.1%）认为是其他问题。由此可知，大部分的调查对象认为公共投资建设项目中专家咨询机制面临的问题是专家服从领导意识，所以应该采取相应的措施，让专家与政府官员相对独立，而不是制约与被制约的关系。

3.如果建立公共投资建设项目听证制度，参加听证会的代表中政府官员、公众、专家三者的人数比例

调查结果显示，关于如果建立公共投资建设项目听证制度，参加听证会的代表中政府官员、公众、专家三者的人数比例问题，认为三者的比例是3∶4∶3的人最多，有492人，占总人数的56.6%；有106人（

12.2%）认为是4∶3∶3；有87人（10.0%）认为是5∶3∶2；有95人10.9%）认为是4∶4∶2；有90人（10.3%）认为是其他选项。可见，大部分的调查对象觉得如果建立公共投资建设项目听证制度，参加听证会的代表，公众所占的比例应最多，说明公众希望积极参与公共投资建设项目的监督环节。政府应该多吸取公众意见，提高公众参与度。

（四）如何获得政府公共投资建设项目调查1.企业获取政府公共投资建设项目靠什么根据调查数据统计，有495人（56.9%）认为企业获取政府公共投资建设项目主要靠的是“企业跟政府之间的社会关系”；有341人（39.2%）认为是“企业对政府官员进行行贿”，这就是政府的腐败现象，也是大部分人认为企业获取公共投资建设项目主要途径；只有极少数人，仅72人（8.3%）认为对政府有信心，他们认为公平竞争是企业获取公共投资建设项目的主要途径；另外还有有49人（

5.6%）认为是企业利用其它途径获（

（

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取公共投资建设项目。这表明，大部分的调查对象认为企业获取政府公共投资建设项目靠的是社会关系和行贿官员，说明大部分的人都不相信企业是通过公平竞争的手段来获取投资项目。

2.政府公共投资建设项目招标过程公正性问题调查结果显示，有327人（37.6%）认为招标只是一个形式而已，政府早就已经内定了获得政府公共投资建设项目的企业，他们认为“招标只是形式主义”的表现。其次，还有318人（36.6%）认为“政府是黑箱操作招标”

，企业对政府官员进行了行贿，企业就可以获得招标。再次，有210人（24.1%）对招标并不是很清楚。另外，认为政府公共投资建设项目招标过程公正合理的人只有53人，占总人数的6.1%。只有少部分的人认为项目招标过程公正合理，说明现在的公共投资项目招标过程存在很多不公正合理的地方，应当予以改善。

（五）对政府公共投资建设项目中腐败问题的调查1.企业为获取项目是否会主动向相关官员行贿。调查结果显示，568位调查对象认为企业为获取政府公共投资建设项目主动向相关官员行贿，约占总人数的65.8%；而仅有86人认为企业不会为获取政府公共投资建设项目而主动向相关官员行贿，约占总人数10%；还有209人，约占总人数24.2%的调查对象不能明确企业到底有没有对政府官员行贿。

另外，根据图1所示，可以看出企业在获取项目中主动行贿的可能性大于受到相关政府官员的主动索贿。虽然存在行贿和索贿的比例都很高，但是主动行贿的比例相对更大。因此，在治理行贿和受贿问题上，可以更多从企业这个角度出发来杜绝腐败问题。

图1获取项目中的索贿和行贿情况统计图

2.调查对象对企业行贿政府官员获取项目行为的看法。关于对企业行贿政府官员获取项目行为的看法的问题，对企业行贿政府官员是“深恶痛绝、应该严厉给予打击”的人最多，有386人（44.4%）；还有353人（40.6%）认为这是“行业潜规则，企业为了谋求发展而

不得不为”的行为；有109人（12.5%）认为“不行贿就不能立项”

；只有少数人对此行为持无所谓的态度。由此可知，从当今社会的现实来看，的确存在很多企业行贿的现象，也成为一种企业发展的潜规则。从企业本身来说，可能是出于无奈，不去寻租或是进行相关的贿赂，不能得到该项目，企业会陷于两难的境地，最终导致各家企业争相去获取政府官员的"青睐"。

3.政府部门能否抑制政府公共投资建设项目中的腐败问题。有467人（53.7%）认为“效果一般”。由此可以得出公众对政府抑制腐败问题不是很满意，没有达到公众的预期；还有227人（26.1%）认为对政府来说抑制腐败就是一个不可能的事情；有108人（12.4%）认为“说不清”；只有相当少的一部分人，约占总人数8.3%觉得效果很明显。可见政府要加大抑制政府公共投资建设项目中的腐败问题力度，必须让公众能对政府产生信任。

（六）解决当前政府公共投资建设项目存在问题的建议

1.政府公共投资建设项目的法律法规中最应该明确的环节。认为是“监管环节”的人最多，有408人，占总数的46.9%；其次是“项目实施环节”

，有267人，占总人数的30.7%；另外有143人（16.4%）认为是“项目立项决策环节”；有132人（15.2%）认为是“公众及专家参与环节”。由此可见，政府应该加强及完善监管环节及项目实施环节的监管力度。

2.对公共投资项目的监管，除了依靠政府部门外，还应该采取的措施。认为应“向公众公布项目情况、召开听证会”的人最多，有437人，占总人数的50.2%；其次是认为“应通过各种新闻媒体及时报道问题项目”，有291人，占总人数的33.4%；有146人，占总人数的16.8%认为“应通过专家委员会反映民意、提出意见”；有127人，占总人数的14.6%认为应“通过热线电话进行反映意见和建议”。由此可见，大部分的调查对象认为对公共投资项目的监管还是应该多吸取公众意见，提高公众参与度，鼓励公众检举官员，给予民众更大的监督权，并且保障公众的知情权。

3.加强社会公众对政府公共投资建设项目的监管的措施。有398人（45.8%）选择了“立法保障公众参与项目决策”，这也是我国法律需要健全的部分；有260人（29.9%）选择“完善专家评议制度”，他们认为专家更专业，更有资格去评价政府公共投资建设项目；有253人（26.8%

）认为“增加透明度，完善公示制江西财经大学学报

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度”；有191人（22.0%）认为必须“重奖举报腐败行为的公众”

；有180人（20.7%）认为应“立法保障公众的知情权”，只有76人（8.7%）认为应“鼓励公众参与项目决策”。

4．调查对象对改进政府公共投资建设项目管理的建议汇总。调查对象对改进当前政府公共投资建设项目管理提出了很多宝贵意见。总的来说就是事前项目招标公开化、透明化；事中加强项目监管，充分利用媒体等公开渠道加以充分披露；事后贯彻绩效评价，奖惩得当。主要代表性的建议汇总如下：

（1

）加大监管力度，加强对有关部门的监管；（

2）项目决策应多吸取公众意见，召开听证会，提高公众参与度，鼓励公众检举官员，给予民众更大的监督权，并且保障公众的知情权，媒体也应该充分发挥作用，加大曝光率；（3）严厉打击腐败、严惩行贿受贿行为，项目运行公开透明，建立项目权力约束机制；（

4）建立科学的项目规范管理制度，真正做到用制度管人管事，减少和杜绝违纪行为的发生；（5）专家应确实起到作用，不受政府及第三方控制；（

6）落实项目责任追究责任制度，建立赏罚分明的激励机制；（7）建立权责明确、监管有效的管理制度，并且保障制度的执行；（8）引进市场机制，真正做到公平竞争，杜绝流于形式。

五、结论及政策建议

通过对870份调查问卷的统计分析，可知当前我国政府公共投资建设项目的问题较严重，突出体现在项目腐败问题和项目建设效率低下方面。腐败因素和领导个人意志成为政府官员在公共投资建设项目决策过程中考虑最多的因素。由于专家服从领导意志，导致专家咨询机制不能充分发挥作用。当前在我国公共投资领域，行政官员的自由裁量权力过大，而决策失误责任追究乏力，行政官员利用社会公众一致性偏好难以测度的困境，用自己的效用函数和部分公民的效用函数去代替大多数公民的效用函数，甚至设租寻租以满足个人效用最大化，导致一些劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”和“面子工程”屡禁不止，政府公共投资建设项目领域腐败问题层出不穷。我国应完善公共投资建设项目运行制度设计，使公共投资建设项目运行制度化、透明化、科学化、民主化、阳光化。为提高我国公共投资建设项目运行效率，当前可考虑采取以下政策建议：

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1.强化教育，建立思想道德预防机制。只有教育到位，使干部不犯或少犯错误，才能从根本上防止腐败问题的发生。把廉政教育作为预防重点项目腐败的基础性工作来抓，建立教育、宣传、培训、测评等制度。针对项目建设的实际情况，因地制宜地制订党风廉政宣教工作方案，有计划、有步骤地开展以从政道德为主题的示范和警示教育，定期对项目管理和建设单位有关人员进行法律法规、职业道德教育。同时，积极开展民意调查、行风评议、民主评议等活动，进一步提高项目管理人员和工作人员的责任意识，使其在思想上筑起拒腐防变的坚固堤防。

2.公开透明，建立项目权力约束机制。应建立绩效型公共资源管理体制，健全公共权力制衡机制，利用德治资本和开放式信息技术工具，营造全面抑制腐

败滋长的环境条件。

[10]

权力不受约束，必然导致腐败。从现实情况来看，要加强对项目权力的约束，重点要严把三关：一是把好项目决策关。要按照民主集中制的原则确定委托前期工作相关文件的编制单位，并创造条件逐步实行前期研究招标制。充分依靠专家，广泛听取群众意见，坚持多方案比选，科学论证和确定项目最佳方案。二是把好项目审批关。积极推行网上审批，减少审批事项，规范审批程序，提高审批透明度和工作效率。三是把好项目招标关。尽快制订切合实际的招投标操作细则，明确界定相关职能部门的责任与权利。严格评标专家资格认定，实施动态管理，建立跨部门、跨系统的综合性评标专家库。积极建立招投标社会咨询服务机构，促使招标投标管理机构与招标代理机构相分离。

3.注重科学，建立项目规范管理机制。只有紧紧抓住容易滋生腐败现象和不正之风的重点环节，逐步建立和完善制度体系，才能真正做到用制度管人、靠制度管事，减少和杜绝违纪行为的发生。当前除了建立完善资金管理、安全生产、施工管理等方面的制度外，重点应建立以下制度：一是建立廉政保证金制度；二是建立廉政合同管理制度；三是建立工程监理管理制度；四是建立同步审计监督制度；五是建立不良行为记录和诚信档案制度；六是提高行政与司法的透明度，构建合理的分权结构与监督体系，优化监督

环境。

[11]

4.明确责任，建立赏罚分明的激励机制。一是严格落实党风廉政建设责任。实行工程质量主管部门行政领导人责任制、参建单位领导人责任制、工程质量

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终身负责制和项目法人对工程质量负总责制。二是实行责任追究制度。对项目实施过程中发生重大事故或造成其他重大损失的，除追究当事单位和当事人的直接责任外，还要追究相关单位行政领导人在项目审批、执行建设程序、干部任用和工程建设监督管理等方面失误的责任。三是建立廉政激励制度。对廉政建设成绩突出的单位和个人予以表彰和奖励。把个人廉洁勤政情况作为领导干部政绩评定、奖励处罚、选拔任用的重要依据。

5.建立健全政府公共投资的法律法规体系。我国应继续完善政府公共投资法律法规体系。如效仿美国《信息自由法》、《阳光下的政府法》、《联邦政府机构会议公开法》、《政府廉政法》、《贪污受贿渎职及利益冲突法令》、《反回扣法案》、《联邦反腐败行》以及澳大利亚《信息自由法》，制定我国的《政为法

府信息公开法》和《政府廉政及防止利益冲突法》，公共投资条例》、《公共投资项目监管条加快制定《

》、《招标投标法实施条例》、《政府投资责任追究例

暂行办法》、《政府公共投资项目参建单位信誉评价办法》等法律法规，使政府公共投资实施及监管有法可依、依法而行，真正实现监管的法制化和制度化。———————————————参考文献：

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AReportontheOperationTrendoftheGovernment'sPublicInvestmentProjectsandPolicy

Proposals----BasedontheStatisticalAnalysisofthe870CopiesofQuestionnaires

YANGFei-hu

(JiangxiUniversityofFinanceandEconomics,NanchangChina,330013)

Abstract：Toinvestigatethecurrentsituationofthegovernment'spublicinvestmentprojectsfromthediffer-entdimensions,wesurveyednaires

for

eightcities,includingBeijingandNanchangbyusing

870copiesofquestion-eightcities.Thefindingindicatesthatthemajorproblemisthe

corruptionandinefficiency.The

solutionsuggestedistheestablishmentandimprovementofmoralpreventivemechanism,thepowerconstrainingmechanism,theprojectstandardmanagementmechanism,

theincentiveandrestraintmechanismsandtherele-vantlawstoregulatetheoperationofpublicinvestmentprojectsinChina.

Keywords：Publicinvestmentprojects；Constructionprojects；Lowefficiency；Corruption；Powerrestraintmechanism

责任编校：朱星文

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