浅谈农村信用社操作风险及其防范措施

农村信用社经脱钩农行隶属关系后，由于点多面广、管理难度大，加上管理体制未能真正完善、产权不明晰、内部管理相对薄弱、员工素质普遍较低的等多面的因素，几乎具备操作风险发生的一切条件，长期以来不断发生的操作风险给农村信用社带来了十分严重的后果。

2005年开始，按照中国银监会的统一部署，全国各地金融机构开展了操作风险防范和案件专项治理工作。结果显示在所有银行业金融机构发生的案件中，农村信用社发案率接近占50%。可见农村信用社的操作风险在广度和深度上都比国有商业银行、股份制商业银行严重，潜在操作风险和隐患时时存在，使农村信用社防范操作风险的形势十分严峻，加强操作风险的防范管理显得尤为重要，防范工作刻不容缓。

一、农村信用社操作风险的特点

从全面的操作风险防范和案件专项治理工作暴露出的问题分析，农村信用社发生的操作风险具有以下主要特点：

(一)涉及面广，以信贷为重点区域。从已经查出和暴露的违规操作和各类案件看，涉及到存款、信贷、投资、融资、

结算、财务会计、安全保卫、计算机等业务的方方面面，几乎每个业务领域均有违规、违章、违纪、以致违法现象。

信贷业务是农村信用社的主要资产业务，也是操作风险多发部位，造成的危害也最大，信贷违规违纪现象多种多样，违规手法五花八门。一是对同一贷款户由多个信用社多次发放贷款，从而达到化整为零、逃避贷款审批的现象较为严重，成为违规发放贷款的主要形式，造成贷款损失严重。二是贷款管理不严，贷款跟踪检查不到位，贷款管理制度形同虚设。三是信贷档案资料不规范、不全面，给贷款安全留下隐患。四是贷款形态反映不真实，没有及时做好贷款五级分类。有的信用社还违规办理不符合条件的借新还旧贷款；跨地区、垒大户等其它违规贷款也屡见不鲜。

(二)危害性大，以侵占资金为目的。由于农村信用社操作风险涉及面广，发生的频率高，而且大部分操作风险是主观性的以侵占资金为主要目的的道德因素引起的，因此对农村信用社危害性相当大。一是大大降低了贷款质量。农村信用社实施改革前，全国农村信用社实际不良贷款率在50%以上；二是造成直接资金损失。违规拆借资金、携款潜逃、票据诈骗、计算机犯罪、安全保卫事故、柜台操作失误等均带来严重的资金损失。三是留下风险隐患。有的操作风险虽然不直接或立即造成损失，但却留下风险隐患，给经营带来无法估量的困难。四是引起法律纠纷。由于制度不健全、操作

不规范，存在法律漏洞，容易引起法律纠纷，一旦对簿公堂极有可能处于不利的法律地位。无论采取何种形式，操作风险制造者其主要目的无不是为了侵占资金，给农村信用社带来的后果是资金损失和风险增加。

(三)作案手法低劣，违章操作是主要形式。从各类操作风险事件和案件的实施形式看，违章操作是主要形式。无论是无知或非主观性引起的操作风险，还是以侵占资金为目的犯罪作案，均是无视各项规章制度的存在，或者是寻找制度的漏洞和真空加以实施。作案人大多作案手法低劣，但由于制度形同虚设，相关工作人员明知不对或熟视无睹，听之任之，或怕得罪领导不敢纠正和制止，甚至协助办理，有的持续作案时间长达十多年的大案经过很多的稽核和检查却安然无恙，直至展开拉网式排查或专项检查时才暴露。

(四)违规代价低，对当事人以教育为主。从案件责任追究情况看，普遍处理较轻，只处理基层社不处理管理机构，只追究当事人责任而不追究上级领导责任。有的虽然追究了相关领导人的责任，但多避重就轻，起不到对违法违规人员的惩戒和对其他员工的警示作用，缺乏应有的威慑力和公信力。这主要是农村信用社员工亲缘化现象严重，人际关系错综复杂，因此个别领导在对责任人的处理上大多怕得罪人，而不敢或不愿从严查处，降低了违规和犯罪的成本，违规代

价低，提高了违规和犯罪的收益率，客观上起到了鼓励违规和犯罪的作用。

二、农村信用社操作风险原因分析从浅层次看。农村信用社内控机制不健全，制度和操作规程执行不力，有章不循违规操作，监督检查流于形式，不合理考核激励机制是发生各类操作风险事件的直接原因。

(一)内控机制不健全，制度执行不力。据银监会分析，银行业金融机构发生的案件80%是有章不循造成的，另有20%的案件是无章可循造成的。长期以来农村信用社的内控制度建设非常薄弱，缺乏系统性和统一性；有的制度缺乏持续性、前瞻性和可操作性；在有些业务领域还存在制度盲区，由于无章可循和制度本身不科学不合理，致使大量的违规操作和案件发生。另外，由于执行制度不力，制度效力递减。

(二)员工素质偏低，教育和管理不够。由于没有统一的进人标准，农村信用社进了不少低学历、低素质的员工，进入信用社后又得不到系统的业务技能培训以及法律法规、职业操守和思想道德教育，业务素质和道德水平长期得不到有效提高，加上受社会不良风气影响，少数员工自身免疫力不强，在业务操作中，规章制度观念淡薄，思想麻痹，心存侥幸。信用社人员的任用、考核机制存在缺陷，重要岗位人员使用失察，平时对个人行为缺乏考核和监督，交流、轮岗、强休制度不落实，为少数人利用职务便利作案提供机会。

(三)检查监督不到位，稽核工作流于形式。农村信用社许多内部案子在实施时，往往在一连串的几个环节和不同岗位都一路绿灯，究其原因是检查监督作用没有发挥好，导致违规行为发生。本来基层网点是实行双人临柜、相互监督的制度，但临柜人员对凭证不认真核对，也没有对同时临柜的同事尽到监督之责。第一道防线就失去了有效监督约束。事后监督本来是第二道防线，但有的农村信用社没有设立事后监督岗，因此作案分子乘虚而入。稽核和检查可以作为第三道防线，但稽核检查工作不深入、不细致、不全面，使之流于形式，于是使违规问题和案件得以长期隐藏、并连续作案。

(四)考核激励不科学，做假现象严重。过去各基层信用社为完成上级下达的各项指标，纷纷加大绩效考核的力度，存款、收息双降、贷款营销等指标齐全，并将指标的完成情况作为评定个人业绩的主要依据。员工为了完成或超额完成任务往往不择手段，各种踩线违规现象愈演愈烈，正向激励作用明显走样。在考核中长期处于劣势的一部分人，就会产生各种为个人考虑的不良思想，有的干脆破罐子破摔，利用职务之便以获取资金为目的实施作案。

以上导致了各种操作风险事件的发生的直接原因，但从深层次看，农村信用社管理体制紊乱、内部治理结构不完善、产权不明晰、县（区）、镇二级法人体制抗风险弱是农村信

用社操作风险案件频发的根本原因，深入分析这些深层次原因，有利于对农村信用社操作风险既治标又治本。

(一)系统管理体制紊乱。农村信用社从成立以来，管理体制几经变化，使农村信用社缺乏强有力的管理，很多问题由此滋生开来。在农行、人行、银监局管理的过程中，农村信用社的行业管理工作实际上委托一个部门来完成，成为其全部工作的一个附属，这个部门在管理时有职无权，监督和执行完全脱节，造成行业管理形同虚设，拾得本来需要行业管理来完成的重大事项，如制定统一的制度体系和行业标准、整体维护行业权利、形成整个行业的信息网络等无法实施，使农村信用社内控体系不健全、不科学或五花八门。在缺乏法人自律、内控和有效监督的情况之下，又没有强有力的行业管理，就导致了一些法人社为所欲为的局面。管理体制几经更迭导致行业管理的乏力是长期以来形成操作风险的一大根本原因。

(二)法人治理机制不健全。长期以来，农村信用社由于产权不清晰，所有者管理职能缺位，内部法人治理机制几乎处于空白，社员大会（股东会）、理事会、监事会形同虚设，根本无法按规定职责和程序行使监督管理职权，决策权、执行权和监督权混淆。有效的监督机制没有形成，导致极少数联社的理事长违规经营，把企业推向崩溃的边缘。

(三)有效的外部监管不到位。在行业管理职责归属省社以前，人民银行、银监部门先后统一履行行业管理和外部监管双重职责，既当教练，又当裁判。由于这双重职责本身具有一定的不相容性，导致人民银行、银监局都无法充分发挥好职责，尤其是有效的外部监管明显弱化，监管机构对农村信用社更多的是保护、纵容，对其违规现象基本上是视而不见，致使很多问题不能浮出水面，基本上是内部处理，大事化小、小事化了，客观上助长了一部分基层社负责人不把违规经营当回事的心理，各种违规操作屡查屡犯。

(四)县（区）、镇二级法人体制使农村信用社处于弱势地位。改革前农村信用社基本上是实行县（区）、镇二级法人体制，加上服务对象的社会弱势地位，决定了农村信用社在社会上的弱势地位，使之无法有效抵制来自外部的干预和各种侵害利益的行为，农村信用社为了生存不得不屈服于行政干预和有权部门不合理的摊派，有时不得不违背经营宗旨，不得不以违背规章制度为代价而违心地按照有权部门的指令去提供各种服务。

三、防范操作风险的思路及具体措施风险管理能力是构成银行竞争力的根本。在农村信用社这样一个管理基础薄弱、抗风险能力低、各项改革尚处起步阶段的金融机构，要有效防范操作风险，必须深化改革，完善管理体制，健全法

人治理机制，营造良好的法制环境和信用环境，同时提升经营管理理念，创新防范操作风险思路。

（一）必须加快构建防范操作风险的管理体系。加快管理体制改革的步伐，建立防范操作风险的长效机制，努力构建一个多层次、有机协调、有效控制操作风险的多层次的管理体系。这个管理体系包括六个层次，第一个层次是法人治理机制。要推进产权改革，完善法人治理结构，最终建立社员股东对理事会和经理层的监督和制衡。第二个层次是内部控制体系。要建立适应农村信用社特点并与现代金融企业制度接轨的内控体系。第三个层次是有效的行业管理。建立强有力的自上而下的农村信用社风险管理体系，层层管住可能产生的风险。第四个层次是党的建设。明确党组织在防范风险中的监督保障作用，按照党组织在作风建设中解决勤政廉政问题的方法，解决防范道德风险的问题。形成上下级之间和党员干部之间的相互制衡与监督。通过党内的民主机制和科学决策机制，最大限度地避免决策失误的可能。第五个层次是合法的外部监督。积极地引进和欢迎银监部门、审计部门、纪律检查部门和司法部门外部的监督。第六个层次是道德和文化建设。进一步弘扬农村信用社的企业精神，全力推进以提高职工道德素质和业务能力为目标的企业文化建设，建立内外兼容的宣传机制，培养员工对企业的忠诚度，形成有利于防范操作风险的企业价值体系。

（二）必须推出建立长效机制的有效措施

1、切实增强操作风险意识。农村信用社作为经营货币的特殊企业，操作风险自始至终与业务活动相伴而生，每一个业务点都是操作风险点，因此防范操作风险必须从每一名员工做起，将每位员工作为防范风险的第一责任人，加强对员工风险意识的培训，促使其提高对操作风险危害性的认识，树立和强化违规就是风险的观念，养成高度的敬业精神和专业态度以及扎实的工作作风，从小处着手，力求把风险隐患消灭在萌芽状态和第一道关口。

2、不断完善内控制度体系。制度建设是防范操作风险的基础性工作，在制定制度时要贯彻把防范农村信用社系统性风险作为加强管理的关键环节科学理念，秉承审慎经营，内控优先的经营方针，通过建立有效的风险管理架构使各项风险管控措施落到实处。一是及时更新、完善、补充各项规章制度。内部规章制度要随着业务的发展和监管要求的变化，随时进行调整和补充。对一些在实际执行中出现操作性不强、或已经过时或不适应业务需要的制度，要及时废止；对存在缺陷或不完善的要及时修正和完善。二是建立风险预警和处置机制。对风险的预警和处置是防范风险的主要措施，可以有效地制止风险，并将风险损失降低到最低限度。风险管理部门要针对各地风险监测情况及时进行风险提示，同时监控下级报告的重大事项和突发事件，掌握辖区农信社

风险状况。同时为防患未然，必须制订突发事件应急处置预案和风险的快速反应机制，各类突发事件一旦发生即按预案要求进行快速处置。

3、强化岗位监督约束。操作风险主要发生在一线岗位，科学调配岗位，使岗位与岗位之间相互制衡，人与岗位实行互动是防范操作风险的有力保证。一是科学设置内部岗位，使之建立相互制衡的运行机制，并按制度和内控要求合理配置人员。二是有力推行领导干部交流制度、员工岗位轮换制度和强制性休假制度，使违规行为及时得到暴露，有效控制各种违规违法行为的发生。三是重点加强对信贷、储蓄、财会、联行等涉及钱、账等重要岗位及其操作人员的管理。四是建立对违规违纪事项举报奖励制度，实现违规违纪行为的群防群治。五是实施分级监控，形成连环责任监督，使一线员工、信用社、联社三个层次通过相互监督和检查，进一步强化岗位监督约束，形成一个相互监督、相互制约的内控防范运作机制。

4、发挥稽核检查工作事后纠错和警示作用。稽核检查工作要做到制度化、经常化，提高稽核检查手段，强化工作力度。一是要建立稽核监察队伍系统。建立系统的稽核队伍体系，完善稽核工作制度和程序，通过培训提高稽核队伍履职水平，通过查处违规违纪行为树立稽核检查权威。二是要突出稽核检查的重点。注重日常的常规稽核检查，实行防范

风险关口前移，变过去事后被动式的核查为事前主动式的预防性检查。对案件高发机构、高风险业务、易发案件部位，要增强稽核的深度、广度和频率，彻查所有相关问题及其根源。三是改进稽核方式。要实行内外结合、现场检查与非现场稽核相结合的办法，定期或不定期对有关业务进行排查，对难以通过一般对账查出的问题，要采取公告的方式与存款人、借款人进行核对。

5、增强基层执行能力。基层信用社是整个风险防范的基础，基层员工又是风险防范的真正主体。增强基层的执行能力是建立防范风险长效机制的关键。要从提高执行力出发，切实加强基层农村信用社的建设，一是要选好一个靠得住、能干事的信用社主任；二是要打造一个优秀的、有战斗力的团队；三是建立一套行之有效的发展业务、防范风险的机制；四是要形成一套适合农村信用社特点和农村金融特点，并有利于农村信用社发展业务、减少风险的工作方法；五是要创造一个能够促进农村信用社良性发展的良好的外部环境。把各个基层农村信用社都打造成具有完美执行力和强大凝聚力、战斗力的团队，使之成为有效防范风险的牢固堡垒。

6、加强内控文化建设。良好的内控文化能够提高全体员工遵章守纪意识、降低内控执行成本，有效防止内部团伙作案，是内控体系建设中非常重要的一个环节。要将良好的

内控文化作为企业文化的重要组成部分，作为企业文化与农信社经营管理的最佳结合点之一，让内控优先、审慎经营的内控文化理念，扎根于员工的思想深处，落实到日常行为上，让员工在业务操作中明白该做什么，不该做什么，什么风险要防范，什么事情要监督。从而营造一个良好的风险防范的文化氛围。