第 二 篇 政 府 预 算 编 制 三、政府预算的审批 三 一、收支分类体系 一 二、部门预算的编制 二

部 门 预 算 的 编 制

采取的组织形式 编制流程 编制方法 参与式预算

采 理 取 财 的 思 组 想 织 的 形 念 式

Q1:如何看待利用政府债务筹集收入( Q1:如何看待利用政府债务筹集收入(国家信用)?Q2:如何认识政府职能扩张(投资性支出)? 延伸三对概念

一、“以收定支”和“以支定收”二、“量入为出”和“量出制入”

三“预算赤字”和“赤字预算” 预算赤字” 赤字预算”中国传统的理财思想“量入为出” “财聚则民散、财散则民聚”,寡 中国传统的理财思想“量入为出” 财聚则民散、财散则民聚” 聚敛” 言“聚敛”。

现行预算制度奉行平衡预算、 现行预算制度奉行平衡预算、量入为出原则 预算法》对此有三条规定：各级预算应当做到收支平衡； 《预算法》对此有三条规定：各级预算应当做到收支平衡； 27条 中央政府公共预算不列赤字； 第27条，中央政府公共预算不列赤字； 28条 地方各级预算按照量入为出、 第28条，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制 不列赤字。 ,不列赤字。

预 算 编 制 形 式 ：Multiple Budgeting: 一国政府在预算年度内， 算年度内，将各项预算收支按其经济性 质汇编成两个或两个以上的预算 经常性预算结余、资本性收入(国有资 产收益等)、债务收入

Single Budgeting:预算年度内， 预算年度内，将全部预算收支统一汇编在单一的总预 算内，而不区分各类收支的经济性质 算内，

单 式 or 式

背景早期的古典经济学派主张“夜警国家”和廉价政府。 早期的古典经济学派主张“夜警国家”和廉价政府。

1929年爆发世界性经济危机后， 1929年爆发世界性经济危机后，产生了 年爆发世界性经济危机后 凯恩斯主义， 凯恩斯主义，认为有效需求不足造成了经 济危机，主张国家干预。 济危机，主张国家干预。 复式预算1927年最早出现在丹麦, 20世纪 复式预算1927年最早出现在丹麦, 20世纪 1927年最早出现在丹麦 30年代后期一些发达国家陆续实行了复式 30年代后期一些发达国家陆续实行了复式 预算。 预算。

条件1、预算平衡观念的突破。20世纪30年代，美国总统罗斯福在经 预算平衡观念的突破。20世纪30年代， 世纪30年代 济大危机中实施“新政” 废除年度预算平衡的方针， 济大危机中实施“新政”,废除年度预算平衡的方针，采取周 期平衡原则。 期平衡原则。

2、引入“借债等于创造资产”这一私人企业商业原则。企业支 引入“借债等于创造资产”这一私人企业商业原

则。出分为费用和投资，政府支出也可分为公共经费和公共投资。 出分为费用和投资，政府支出也可分为公共经费和公共投资。

公共经费与无偿的税收相对应， 公共经费与无偿的税收相对应，资本支出则 与有偿的国债相对应，从而形成独立平衡的 与有偿的国债相对应， 二元预算。 二元预算。

收入税收 1000 费 100

支出公共物品与服务 700

举 例利息、产权转让、清算等) 工业商业金融等事务(金融业) 利润(利息、产权转让、清算等)50 工业商业金融等事务(金融业) 100 交通运输(基础设施 项目) 750 项目) 债 400 交通运输(

总计1550 总计1550

总计1550 总计1550

分歧： 分歧： 总额控制——单式(赤字) ——单式 总额控制——单式(赤字) 相互挤占—— ——复式 相互挤占——复式 技术难度—— ——复式 技术难度——复式

西方国家复式预算的具体形式丹麦1927年：普通预算和资本预算 丹麦1927年 普通预算和 1927美国于1933年 美国于1933年：“正常预算”(经常预算)和“非正常预算” 1933 正常预算” 经常预算) 非正常预算” 资本预算)。目前，美国联邦预算不实行复式预算， )。目前 (资本预算)。目前，美国联邦预算不实行复式预算，而在 许多州则实行复式预算。 许多州则实行复式预算。 英国： 线上”预算和“线下”预算。 线上” 英国：“线上”预算和“线下”预算。 “线上”预算为统一基 线下”预算为国家借贷基金。20世纪80年代停止使用 世纪80 金，“线下”预算为国家借贷基金。20世纪80年代停止使用 复式预算。 复式预算。

预 属 ， 计 财

结构， 预 结构， 预 会计、 别会计、 会计、 别会计、 资贷款 资贷款计划组 。

为 属机构会

我国的复式预算模式一、改革初期：双轨式预算的试行(经常性预算和建设性预算) 改革初期：双轨式预算的试行(经常性预算和建设性预算)

二、目标模式：多轨式预算(功能互补的多轨式国家 预算

预算)

公共 预算

国有 资本 经营 预算

社会 保障 预算

债务 预算

。。。

人大财经 委员会

人民 代表大会

9 7 8 4财政部门

10 5政府常务 会议 党委常务 会议

6 10 1 2 3

6

支出部门

两上两下的预算过程

部门预算编制重点性原则：部门预算各项支出要按照“一保工资、二保工作、三保项目”的顺 序安排，优先保证基本支出预算，视财力情况兼顾项目支出 预算。项目支出预算要按照轻重缓急顺序，集中财力优先保 证民生规划的落实，优先保证省委、省政府交办的事项，不 得留下硬缺口。

“五套班子 ”对预算的影响 党委、人大、政府、政协、纪委

广 东 省 委

常 委 名 单

书记： 书记： 汪 洋(十七届中央政治局委员 ) 副书记：黄华华(十七届中央委员、 副书记：黄华华(十七届中央委员、省长 ) 朱明国(中央纪委委员、 朱明国(中央纪委委员、省纪委书记 ) 常委：朱小丹(十七届中央候补委员、 常委：朱小丹(十七届中央候补委员、常务副省长 ) 肖志恒( 1953年 肖志恒(副省长 1953年1月 ) 刘联华(省军区司令员、 刘联华(省军区司令员、少将 ) 十七届中央候补委员、 王 荣(十七届中央候补委员、深圳市委书记 ) 李玉妹(十七届中央候补委员、 李玉妹(十七届中央候补委员、省委组织部长 ) 林 雄(省委宣传部长 ) 梁伟发(省委政法委书记、 梁伟发(省委政法委书记、省公安厅厅长 ) 周镇宏( 周镇宏(省委统战部长 ) 徐少华( 徐少华(省委秘书长 ) 张广宁( 张广宁(广州市委书记 ) 省长：黄华华( 省长：黄华华(十七届中央委员 ) 副省长：朱小丹(十七届中央候补委员、 副省长：朱小丹(十七届中央候补委员、常务副省长 ) 肖志恒( 肖志恒(副省长 ) 雷于蓝 宋 海(民主党派 ) 佟 星 林木声 刘 昆 招玉芳

党委对预算的影响？

党 委 领 导 下 的 行 政 主 导 型 预 算受访官员乙：丁当市长的时候，市政府常委会通过，那么市委默 丁当市长的时候，市政府常委会通过， 丁当市长的时候 丁当市委书记的时候，重大事项必须要市委常委会讨论， 认。丁当市委书记的时候，重大事项必须要市委常委会讨论， 市政府常委会不算，还要报市委，那就看谁的权力硬。 市政府常委会不算，还要报市委，那就看谁的权力硬。如果市 委书记硬，那市委书记就管预算，如果市长硬， 委书记硬，那市委书记就管预算，如果市长硬，市长就管预算 但法律上说，应该市长管预算的，市长管行政运作， 。但法律上说，应该市长管预算的，市长管行政运作，党委书 记不管。但是在中国来说，就看谁硬，有些地方是市委书记。 记不管。但是在中国来说，就看谁硬，有些地方是市委书记。 (丁是一位个性领导，懂经济、精干、口才好、处事果断、雷厉风 行)

受访官员甲：我们(市委)书记这块呢，要说，他有影响这块，就 受访官员甲 是说市里定的一些大的事情。在预算分配的时候，他有个建议 权，但是在执行中他不会管。因为他管政府、也管人大，他也 要支持人大。但我(市委书记)说得事情，肯定别人也都还会 注意。我要么把前面大政方针政策定了之后，预算在就是重点 安排了。让大家去理解这个政策走向。你要说还有一些，平常 中间出现突发事件，非安排不可，那就从

市场的预备费里走。

各 级 人 大 预 算 的 审 批 主要内容：合规性(是否符合国家的政策法规、 计划指标、预算管理体制、填报形式)

审批机构：立法机构(各级人民代表大会) 审批权限：上下级 审批程序：初审 审批

各 级 人 大 审 议 的 流 程

一、前期工作调查研究 沟通情况 听取通报

二、预审(预算工作委员会) 三、初审(财政经济委员会) 四、人大会审查(一)代表审查 (二)财经委审查 (三)主席团审查 (四)全体表决

Q1:人大的地位(与党委、政府的关系) Q1:人大的地位(与党委、政府的关系)

我 国 人 大 现 状

Q2:人大代表组成及素质 Q3; 时间设置 Q4:权力边界不明确 Q4:表决程序附：各国“猪肉桶项目

附：参与式预算

人 大 的 地 位

受访官员甲：预算改革光你(人大)搞还不行啊， 受访官员甲：预算改革光你(人大)搞还不行啊，还必须市委同 这个东西是中国的特色。 意，这个东西是中国的特色。中国共产党是领导我们事业的核 是吧，如果它不同意你，你什么事情都搞不成。 心，是吧，如果它不同意你，你什么事情都搞不成。人大也是 属于党的领导，是吧，对于政府工作进行监督， 属于党的领导，是吧，对于政府工作进行监督，所以这个环节 你摆不定，你就搞不成。我跟你明说。 你摆不定，你就搞不成。我跟你明说。

受访官员乙：你说这个干部任命，市委通过之后，最后人大任命 到财政局当局长去，在此之前，首先开党员会，会议上说，市 委人家已经同意了，按程序，报人大进行批准，咱们一定要保 证党的意图要实现，要确实通过，这是作为一个很严肃的一件 事，这个不是偷偷摸摸的事情，这是很公开的，然后，这个民 主人士，因为他们在我们常委会中占了四个人，但大部分都是 党员，所以先开党员会，然后在会上讨论呢，给他们将的口气 可能没有给我们这么硬啦，但是也得从正面做工作，要保证市 委的意图实现了，要保证这个干部通过，这个要通过还好说， 通不过，这个闹得就很麻烦了。

人 大 的 地 位

受访官员(涨工资的预算):上头有这个意向以后，升工资，政府 定下来以后，是政府先定，然后送到市委常委会，市委常委会同 意了，然后报人大。我们这儿还得郑重其事地开一次会，今年收 入增加了，年初的预算支出要增加一部分，现在我们很郑重其事 要修订我们原来定下来那个预算支出，实际上走个过场，明明白 白，稳稳静静地在那儿走个程序。政府定的，市委常委会通过了再报人大。按理说应该首先是同意不 同意首先是人大啊，这儿给了你才能花

,但咱不是这。

受访官员乙：还有就是地位问题，到人大就是二线。从 干部的使用和提拔来讲，往往都是党委和政府那边， 你好比书记，人家都能提，基本上到了人大这边来得 呢，基本上就是最后一站。

人 大 代 表 的 组 成

本届全国人大,代表总数为2987人,扣除港澳台代 表61人之后,各省份及解放军代表共2926人,根据 职业性质分为下述三类。 ■甲类:官员公务员(含国企、事业单位等公营 机构官员)代表,共2496人,占大陆代表的85.3%。 ■乙类:公营机构职员代表,即国企、事业单位 的普通员工,共143人,占大陆代表的4.9% , 143 , 4.9% 另有解放军代表11人因公开信息不全未归类, 虽未归类,但从定义看属于甲类或乙类,占大陆代表 的0.4%。 ■丙类:社会从业人员代表,包括农民、民营企 业从业人员、民间慈善者,共276人,占大陆代表的 9.4%。在丙类276人中:

人 大 代 表 的 组 成

受访官员甲：我们(人大财经委)有九个编 制，八个人，两个副主任，现在还有一个 预算处，一个办公室，再加上两个干事， 还有一个老同志最近刚刚办了退休，其他 还有什么，官多兵少。所以 …到人大叫主 任一般都错不了，都是主任，兵特少，一 个是人员少，当官的多，再一个，年岁大 德多，好多都是逐步退下来的，这个从一 方面能够反映出，人大在中国目前这个， 在中国国土里这个…